지난달 28일 국회도서관에서는 더불어민주당 이개호, 박완주, 위성곤 의원과 국민의당 황주홍 의원과 농민의길(전국농민회총연맹, 전국여성농민회총연합, 가톨릭농민회, 전국친환경농업인연합회)과 (사)전국쌀생산자협회 공동주최로 ‘농업의 지속가능성을 위한 직접지불제도’를 주제로 국제세미나가 열렸다. 이번 행사에서는 세션 1에서 요한 반드롬 주한EU대표부 통상관과 키타테 토시아키 일본 전 메이지대 교수를 비롯한 4명의 EU와 일본의 직접지불제에 대한 발표가 있었고, 세션 2에서는 박형대 전국농민회총연맹 정책위원장의 ‘한국농업직불금 확대개편방안’에 대한 주제발표에 이어 이에 대한 토론회를 가졌다. 이에 본보는 EU와 일본의 직불제는 자료로 충분히 구할 수 있으므로 주제발표와 토론내용만 요약 정리한다. <편집자주>
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▲ 주제발표 : 박형대 전국농민회총연맹 정책위원장의 ‘한국농업직불금 확대개편방안’
우리나라의 직접지불제도는 그 취지가 왜곡되고 상황에 따른 올바른 개편이 이뤄지지 않아 정체되고 있다.
현재 직불제는 목적별, 분야별 10가지로 구별되는데 공익적 기능을 목적으로 직불제는 쌀 고정직불제, 조건불리지역직불제, 친환경농업직불제, 경관보전직불제 등이 있다. 소득안정 차원에서 시행되는 직불제는 쌀변동직불제, FTA피해보전직불제, 밭농업직불제 등이 있고, 구조개선 차원의 직불은 경영이양직불제와 FTA폐업지원제 등을 들 수 있다.
그러나 정부는 논의 공익적 가치보전을 위해 시작된 직불금제도가 쌀값하락 보전대책으로 이용하고 있는 것이어서 이로 인해 쌀값이 폭락할 때마다 왜 세금으로 쌀값이 떨어진 것을 보전해주느냐며 농민을 매도하고 있다. 현재 2015년 지급된 직불금 1조4738억원은 농가 1인당 57만원선으로 이는 농가소득 대비 1.5%이고, 농업소득 대비 5.1%에 불과한데도 그런 논리를 편다.
직불금제도는 농지직불금 도입, 쌀변동직불금 폐지와 쌀 국가수매제 도입, 농민수당으로 불리는 농가직불금 도입 등 3가지를 반영할 것을 요구한다. 우선 논과 밭을 구분하지 말고 농지직불금으로 통합운영하면 예상지급면적은 쌀고정직불의 경우 81만6000㏊, 밭고정직불 29만5196㏊, 논이모작지 9만2400㏊로 추정돼 실제 지급면적은 더 줄어들 수 있을 것으로 보인다. 다만 지급단가를 ㏊당 100만원으로 통일하면 된다.
두번째 쌀값 폭락으로 변동이 심하고 예산규모도 커지는데 이를 쌀 생산량의 30%가량을 국가수매하고 수매가격을 물가인상률, 최저가격 등을 반영해 농민과 결정한다면 시장격리에도 물량의 문제가 발생하지 않고, 예산 또한 2707억원이 남는 것으로 추산된다. 더구나 쌀시장가격과 수매가 차액이 발생할 경우 쌀기금으로 보전해 예상치 못한 시장변동이 발생할 경우 활용할 수 있을 것이다.
세 번째는 농가당 매월 20만원 수준의 직접지불한다면 농민의 공익적 활동에 대한 사회적 보상도 되고, 개방농정으로 피해를 입은 농민에 대한 정당한 보상도 이뤄지는 한편 농촌유지하고 농업의 다양성을 지키고 있는 중소농을 강화하는 측면을 강화하게 된다. 더구나 이는 자연스럽게 농촌복지적인 측면까지 보완할 수 있다. 그래봐야 1조6672억원의 예산이 소요되고, EU나 일본의 1인당 지원액과 비교도 되지 않는다.
직불금이 확대개편돼야 하는 이유는 도농간 소득 격차가 심하고 농가소득의 정체가 심한 것은 물론 농업경영비가 늘어나고 농가부채의 상황이 나무 악화됐기 때문이다. 더구나 농민층에서도 양극화가 더 벌어지고 빈곤이 심해지기 때문이다. 이를 위해 현재 14조4220억원인 농식품부의 내년예산을 16조155억원으로 전환만 한다면 가능하다. 그 재원은 농어촌구조개선특별회계의 안정적 세원관리와 자유무역협정이행지원금의 적극적인 활용, 농어촌상생기금의 도입 등으로 해결할 수 있다. 또 선진국과 같이 농업예산의 확대와 농업예산 내에서도 재정 개편을 통해서도 얼마든지 가능하다.
▲종합토론
△ 김원일 농림축산삭품부 농가소득안정추진단장
직불제 도입후 20여년이 경과한 시점에서 그간 변화한 농업여건 등을 반영해 직불제가 효과적으로 작동되도록 제도개선이 필요하다.
직불제 개편에 있어서 농업직불제가 농가간․품목간 형평성을 악화시키고 있지는 않은지, 정책의 사각지대는 없는지 살펴봐야 한다. 또 WTO 협정상 감축대상 보조금 상한을 준수하고 가급적 허용보조가 가능한 직불제로 개편해야 한다. 아울러 농업직불제가 국민적 공감대를 얻고 지속가능성을 담보할 수 있도록 상호 준수의무를 어떻게 강화하고, 농가소득을 안정화하면서도 과도한 재정 투입을 미연에 방지할 수 있는 방안을 고민해야 한다.
실제 현장에서 적용가능성과 집행의 효율성, 수용가능성 등을 종합적으로 판단해야 한다. 이를 위해 직불제 연구용역 결과와 기재부에서 진행하고 있는 재정사업 심층평가 결과 등을 참고해 정부의 구체적 개편방안을 마련할 예정이다.
△ 오현석 지역아카데미 대표
EU의 공동농업정책은 가격지지정책에 이어 소득보전 직불, 공익적 기능에 대한 보상 등을 통해 농업경영을 뒷받침해 왔다. 그 결과 자급자족을 넘어서 안전하고 품질좋은 농산물을 유럽시민들에게 제공하는 것은 물론 생물다양성과 아름다운 경관 등 다양한 형태의 공공재를 생산함으로써 유럽시민들의 기대에 부응했다. 이를 배경으로 각국들은 자국의 농업부문을 사회의 발전속도에 맞춰 다른 분야와 균형있게 발전할 수 있도록 정책수단을 마련했다.
직불제는 유럽농가들의 직업적 만족도와 삶의 질을 뒷받침하는 중요한 요소로서 사회구성원들의 직업간 균등발전과 지역간 균형발전에 크,게 기여했다. 가격지지를 대신해 도입된 직불제는 농지제도, 농업활동에 대한 세제, 농업활동에 참여하는 농민에 대한 사회보장시스템 등 농직업을 규정하는 다른 많은 정책과 제도와의 연계 속에서 이해되고 추진돼야 한다. 특히 직불제가 궁극적으로 가져야 할 정책목표, 즉 농업경영체의 지속가능성을 담보하기 위한 정책대안은 지속적으로 마련해야 할 것이다.
△ 강마야 충남연구원 농촌농업연구부 책임연구원
직접지불제의 개혁은 곧 농정개혁의 의미로 볼 수 있다. 직불제에서 가장 중요한 점은 농업이란 본연의 기능, 생산적 기능을 유지하는 가운데 창출되는 새로운 가치를 사회구성원에게 인정받는 것이다.
따라서 직불제는 농정의 목표를 환경중심으로 생각해야 하고, 이를 위해 환경이 지역정책의 주체로 역할이 강조될 수밖에 없다. 여기에 더해 농산물에 대해 공정한 가치를 지불하고 있는지, 얼마만큼의 대가가 필요한지, 농민을 위한 사회정의는 무엇인지 등과 함께 지속가능성을 항상 염두에 둬야한다. 더구나 사회적 변화로 볼 때 경영비 절감이나 정책사업으로 농가소득을 올릴 수 있다는 환상을 버려야 한다.
이를 위해 식량주권을 지키기 위해, 또 이를 지속하기 위해, 농촌 경관과 환경을 보전하기 위해, 농촌공동체와 문화를 지키기 위해 반드시 필요한 것이 직불금이다. 이를 발전 승화하기 위해서는 대형 농촌개발사업이나 SOC사업을 줄이고, 농업과 농민의 다기능을 반영한 농정재정의 개편이 절실하게 필요하다.
△ 장경호 농업농민정책연구소 녀름 소장
직불금은 농가소득의 보전에 둬야만 한다. 농가소득은 도농간의 격차에서 두지는 것만이 아니라 농촌에서마저 양극화가 심화되는 것을 해결해야 한다.
정부의 그동안 정책은 규모화와 시설현대화를 정책의 축으로 삼았기 때문에 소수의 농가들이 소득수준이 높아진 것이지만 대다수의 농가는 개방의 영향으로 소득이 낮아진 것이다. 따라서 직불제는 규모화와 시설현대화의 농정을 전환해야 한다.
또 복지정책만으로 농가의 삶의 질 문제를 해결하려는 것은 불가능하다. 아울러 1990년대 이후 농외소득과 관련해 농공단지, 가공 및 유통, 그린투어, 농촌체험 및 6차산업화 등 다양한 정책이 추진됐지만 그 한계가 뚜렷했다.
따라서 농가소득은 직불금방식이 됐든, 기본소득 방식이 됐든 직접소득정책으로 해결해야 한다. 이를 위해 농업예산에서 직불금이 차지하는 비중을 OECD 평균수준으로 끌어올리려는 노력이 필요하다. 특히 직불금이 농산물 가격파동으로 이어지는 것을 막기 위해 직불제 확대개편과 맞물려 가격정책을 확대하는 것이 효과적일 것이다. 소외된 다수의 농가를 배려하기 위한 정책수단의 마련도 중요하다.
최근 지방자치 관련연구소들이 농정예산을 개편해야 한다는 주장이 강하게 제기되고 있다.
지난달 30일 ‘농정효과성 제고를 위한 지역의 대응방향’을 주제로 전북연구원과 지역재단이 함께 개최한 토론회에서 지방자치; 연구원들은 이같은 내용을 제기했다.
‘충청남도의 제안:농정예산 구조의 재편방안’을 발표한 충남연구원의 강마야 책임연구원은 사회적 수요와 농정패러다임의 변화에 따라 다원적 기능함양 농업을 강조되고 있어서 농촌지역의 경쟁력과 지역자산의 가치실현은 물론 미활용자원의 활용과 영역의 다양화, 농업농촌의 다원적 기능의 보전과 전수 등 정책목표로 전환되고 있다고 지적했다.
이에 따라 농정은 안정적 식량의 공급에서 생산주의 및 경쟁력을 지양하고 환경, 경관, 휴식공간, 지역 고유자원 등이 중시되는 것은 물론 이에 대한 중앙의 예산지원이 확대되고, 이를 지방이 주도적으로 사업을 주도하는 방식으로 전환된다는 것이다.
이에 따라 농정예산도 현재에는 양곡관리 등 예산이 비중이 높지만 앞으로 지속가능성과 다원적 기능을 함양하는 부문의 예산의 확대가 필요하다는 견해다. 이를 위해 논농업, 인프라SOC사업, 농촌지역개발 등의 사업을 줄이거나 일몰사업화하고 생산자, 유통관련 조직 및 소비자교육사업 인력투자 등은 현행유지하는 한편 밭농업인프라 SOC사업, 직불금 등 소득안전망, 환경․경관 등 지역보존, 먹거리안전․위생 등의 예산은 물러가야 한다는 주장이다.
특히 농업보조금 개편방안과 관련 품목별 대표조직 육성사업, 저온유통체계구축사업, 시설원예에너지효율화사업 등에 대해 농경연은 현행유지사업군에 속하고 있는데도 농식품부는 일몰 및 폐지사업으로 규정하고 있어 현장상황에 대한 철저한 검증이 요구되고 있다고 지적했다.
이에 대해 이민수 전북연구원 연구위원은 지방자치단체 예산중에서 정치용․선거용으로 많이 사용하는 민간경상비, 행사보상 등의 지방예산을 자조금 등 다른 예산으로 전용하기 위한 중앙예산의 항목배치로 필요하다고 주장했다.
