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▲ 쌀생산조정제 시행계획과 대책(김종훈 농림축산식품부 식량정책관)
쌀 시장의 구조적 공급과잉을 해소하기 위해 시장격리 등 단기사후적대책보다 사전적 생산감축 대책이 필요하다. 강력한 쌀 생산조정제를 한시 도입하고 이후에는 변동직불제의 생산 연계성을 완화하는 방향으로 개편해야 한다. 과거 유사사업 사례를 참고해 타작물 수급영향 등 부작용을 최소화할 수 있도록 사업계획 수립할 것이다.
사업내용은 기존 쌀 재배농가가 논에 타작물을 재배할 경우 단위면적당 일정 수준의 소득차를 보전하는 방식이 될 것이다. 사업대상은 올해 자발적으로 1만8400ha에 해당하는 타작물 재배에 참여한 농가와 상습 가뭄지역매입비축 농지 등도 사업대상에 포함할지 여부도 검토해야 한다.
사업품목은 타작물 수급 및 판로 등을 고려해 조사료 및 지역별 특화작목 등을 선정해야 한다. 다만 콩 등의 집중으로 작물의 수급불안을 초래하지 않도록 사업대상 선정 시 품목별 집중 여부를 고려해 쏠림 방지대책을 마련하는 한편, 정부수매 확대, TRQ 증량 조정 등 선제적 수급안정 조치를 통해 생산 확대에 대비해야 한다.
대상농지는 경지정리가 된 진흥지역 중심일지, 한계농지 중심으로 할지 결정해야 한다. 진흥지역 중심으로 할 경우 정책효과성이 높다는 장점이 있으나 생산효율성이 높은 논을 타목적으로 이용한다는 비판이 존재할 수 있고, 우량농지 활용, 농가 선택자율성 등을 감안해 대상농지로 추진하되 사업대상 선정 시 진흥·한계농지 비중 등을 조정해야 할 것이다.
지원단가는 소득보전 단가 수준으로 검토할 예정으로 기재부와 협의 중에 있다. 농식품부의 안은 평균 375만원/ha(국비:지방비=8:2=300:75)을 설정하고 있다. 조사료 이외의 타작물은 작물별․지역별 소득편차가 크므로 지자체 또는 공모사업별로 지원수준을 자율적으로 결정하는 것이 바람직할 것 같다.
앞으로 농식품부는 단가 확정을 위해 기재부와 협의해 면적․품목 등 사업 수요조사 실시하는 한편, 기존 쌀 적정생산TF를 확대 개편해 쌀 생산조정제 추진체계를 구축하고 사업규모 및 관련 예산이 확정되면 종자확보 등 사전작업 사업 신청, 공모 절차 등 추진할 예정이다. 내년과 후년 생산조정제를 한시 추진한 후 2020년 적정생산을 유도하는 방향으로 변동직불제 개편을 추진할 계획이다.
▲ 쌀생산조정제 성공의 조건(최재관 농어업정책포럼 집행위원장, 자치와협동 대표)
쌀 수급 조절에는 3가지 단계가 있다. 첫째, 쌀 생산단계에서 목표면적을 설정해 못자리에 볍씨가 뿌려지기 전에 그해 수요량과 공급량과 재고량을 결정해 추가되는 면적에 대해 생산조정을 실시해야 한다. 또 수확기 신곡 수요량 추가 물량에 대한 자동격리를 실시해 모자라지도 남지도 않도록 관리해야 한다. 재고가 남는 해에는 다음해의 생산을 줄여야 한다.
쌀 수급 관리는 명백한 국가의 책무다. 당면 시기 쌀값하락의 근본 원인은 쌀의 재고과잉이다. 그런데 그것은 소비를 적게 한 국민의 탓도 아니고 풍년농사를 지은 농민의 탓도 아니다. 쌀은 해마다 일정하게 남아야 된다. 만약 모자란다면 그것은 국가적 재앙이 되기 때문이다. 그런데 쌀이 재고가 문제가 될 경우에는 그 다음해 생산량을 줄이는 것이 필요하다.
쌀 생산조정제의 가장 큰 우려는 논에 심은 대체 작물이 타작물의 과잉을 유발해 가격하락을 유도하는 점이다. 그래서 1차 쌀 생산조정제(2003~2005년) 때는 휴경을 중심으로 진행했으나 논의 한계농지가 참여해 쌀 생산조정의 실질적인 효과는 미흡했다. 그리고, 생산을 줄이는 목표만 있고 대체생산의 계획성이 없었다.
2011~2013년 두 번째 쌀 생산 조정기에는 대체농산물이 콩으로 몰려서 콩값의 하락을 유도했다. 그래서 그 이후 쌀생산조정제는 적절한 수단이 아니라는 평가를 받으며 외면당해 왔다. 2018년 쌀 생산조정제의 경우 축산조사료를 주로 하되 농가가 판로를 확보한 경우에 콩 등의 대체 생산을 허용하고 있다. 그러나 정부차원의 판로확보나 계획은 없고 판로확보가 농가의 몫으로 되고 있다.
5만ha에 대한 쌀 생산조정제는 논 71만ha에 대한 쌀 생산 계획과 나머지 5만ha에 대한 조사료와 수입산을 대체하는 국내산 식량생산 계획으로 조직화 돼야 한다. 그리고 전국적인 목표에 맞게 각 지역으로 분배되고 지역 농업의 특성을 살리는 지역 농업으로 다시 세분화돼야 한다. 각 지역에서는 각 농가별로 조직되고 계획되는 생산 혁신이 필요하다.
사후 대처형에서 사전 대비형으로 바꾸자. 우리 농민들에게 가장 필요한 것은 판로이다. 국가가 먼저 판로가 돼야 한다. 초중고 학교급식에서 친환경 농산물이 사용돼야 하고 군대급식에서도 공공기관에서도 국내산 농산물의 판로가 되도록 해야 한다. 그 양은 전체 농산물의 거의 절반에 달하는 엄청난 양이다.
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<종합토론>
◆ 조완형 한 살림연합 전무이사= 쌀의 공공적 가치에 대한 인식을 확산시키고 농정패러다임의 과감한 전환을 요구해야 한다. 이를 위해 쌀밥 중심의 전통적 식문화를 계승하고 보존하기 위한 국민식생활운동과 지역식생활운동을 활발히 조직하고 전개해야 한다.
‘생산하는 소비자(prosumer)’, ‘공동 생산자(coproducer)’로서 연대해 농업(벼 대체작물 기반 작부체계)-축산(곡물사료 자급화 기반)-가공(국산 가공원료 기반) 연계형 지역 복합적 순환형 농업시스템을 적극 구축해가야 한다. 벼 대신 콩 등 특정 대체작물에 집중되지 않도록 지역별 다양한 작부체계를 설계해서 보급할 필요가 있다.
적정 쌀 재배면적을 유지하면서 쌀 생산량을 감축하기 위해 친환경(특히 유기농) 쌀(벼) 재배면적으로 크게 늘리는 것이다. 무농약재배를 제외하고 유기재배으로 집중 전환한다면 정책적 효과성은 더 높아질 것이다. 한살림의 유기농 쌀 판매액(187억원)은 전국 유기농 쌀 판매액(1639억원)의 11.4%를 차지한다. 전체 생협 기준으로는 약 25%(친환경 쌀 기준 약 8%)에 달할 것으로 추정된다. 우리 쌀과 농업을 지키는 확실한 길은 우리 모두에게 있다.
◆ 남무현 전 불정농협 조합장= 국내산(식용)콩가격은 TRQ(저관세5%) 물량에 따라 등락폭이 결정된다. 1만ha의 논에 콩을 심게 되면 10a당 210kg 생산지표롤 잡으면 2만1000톤의 콩이 생산된다. 콩 대체작물로 전환시 2.1톤/1ha×1만ha=2만1000톤 쌀 생산조정수량 5톤/1ha×1만ha=5만톤 TRQ 물량을 줄여서 콩 수급을 조정하면 가격을 유지할 수 있으나 기존의 수입콩 가공업체들이 준비되어있지 않으며, TRQ물량관리처럼 법제화되어있지는 않지만 암묵적으로, 국산콩수매불량에 대비해 TRQ물량을 배정하는 등 TRQ물량관리가 수반돼야한다. 처음 대체 작물로 콩을 재배할시 작업의 어려운 콩 농사는 논에서 재배할 시에는 이미 95%이상 기계화돼 있다. 집단화돼야하고 기계화 가능하도록 단지화를 만들어야한다. 1차년도에는 생산비를 지원하고 2차년도에는 소규모 유통가공시설을 지원해야한다. 궁극적으로 쌀과 콩을 하나의 식량작물로 보고 장기적 계획을 실시해야한다. 그래서 논에서 소득을 높일 수 있는 이모작 작부체계를 가짐으로써 식량자급율을 높일 수 있는 장기적 계획이 필요하다.
◆ 이정찬 국산밀산업협회장= 쌀생산조정제를 시행하는 과정에 우리밀살리기가 되살아났으면 좋겠다. 밀은 91년부터 지금까지 계약수매 하고 있고 제분과정에 농가별로 소량제분이나 판매가 어렵다. 적은 규모일지라도 산업으로 존재하려면 일정량 이상이 모아져야 한다. 밀산업에서 생산량, 품종, 가격을 합의한 계약수매는 필수적이다. 2000년 초 우리밀살리기운동본부 부도 직후 농협중앙회가 밀 수매를 책임졌을 때, 밀 부족사태가 도래했는데 이것도 농가의 임의생산에 맡겼던 이유라 생각된다. 현재 우리밀 기업 혹은 법인단위의 계약수매방식도 경기변동이나 풍흉에 의해 발생하는 재고증감에 대응력이 없다. 특히 과잉재고가 불러온 자금경색은 햇곡 수매를 어렵게 해 현실성 있는 유관기관의 계약생산 및 수매방식과 정부의 공공비축방식을 결합한 수매제도를 도입해야 한다.
쌀 대체작물로 우리밀이 성공하기 위해서는 우리밀 종자육성에 지속적으로 투자하는 한편, 녹비, 사료용 청예작물로도 발전시키고 쌀생산조정제에 참여한 논에 대해 2년만 지원한다면 3년째 가서는 다시 쌀농업으로 돌아갈 것이 뻔하므로 타작물재배가 시장에서 안정될 때까지 계속 지원 돼야 할 것이다.
◆ 홍하철 농촌진흥청 국립식량과학원 연구관= 사료용 벼는 사람이 식용으로 이용하는 밥쌀용 가공용 기능성 벼 품종과는 달리 가축의 사료로 이용하기 위해 개발한 벼 품종이다. 사료용 벼는 두 가지로 분류할 수 있는데 총체사료용 벼는 벼의 줄기 잎 곡실을 조사료용으로 이용되고 벼 곡실사료용 벼는 주로 벼의 곡실을 농후사료용으로 이용되는 벼다.
왜 사료용 벼인가? 쌀 생산조정제로 조정되는 논에 사료용 벼 확대 재배 시 타 작물 수급에 영향이 매우 적다. 벼 재배는 타작물보다 기계화율이 높고 논의 기반시설이 완비돼 쌀 생산조정제에서 논에 사료용 벼 재배 시 타 작물재배 보다 최소의 투자로 최대의 효과를 창출할 수 있다. 간척지 배수불량 답 등 작물 재배환경이 불량한 지역에서도 타 작물보다 적정한 수량성을 확보할 수 있다.
◆ 정영호 자주농업연구소장= 생산조정 논에 조사료 이모작재배를 실시하자. 동절기에는 보리, 밀, 이탈리안라이그라스, 호밀등을 재배하고, 하절기에는 수단그라스, 옥수수, 총체벼 등을 재배하며, 농지효율성과 생산성을 높여 사료자급기반을 구축할 수 있다. 염소와 토끼를 대안적 축산물로 만들어내자. 곡물이 없이도 사육이 가능한 염소나 토끼사육을 장려하고 이를 가공해 공공급식 품목을 개발해 한국적 대안적 축산물을 개발해야한다. 이를 통해 옥수수 의존도를 떨어트리고 자급률을 높여낼 수 있다.
◆ 손웅모 푸른평화생협 본부장= 쌀생산조정제를 통한 유채사업화시 선진화되기 위한 협동조합 시스템을 제안한다. 먼저 재배자들이 생산자협동조합을 만들어 계약 재배를 해야 한다. 그리고 지역별 협동조합끼리 연합해서 식용유 착유를 해 판매를 한다. 그리고 각 식용유판매협동조합이 생산자협동조합이 되고 전국단위 연합회를 만들어 수급 조절을 해야 한다.
