[대안농정토론회] 食․農․村의 통합과 혁신 ‘지역이 미래다’
[대안농정토론회] 食․農․村의 통합과 혁신 ‘지역이 미래다’
  • 김영하 대기자
  • 승인 2017.12.08 14:05
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농업의 공익적 기능 농업기여지불로

 

대안농정대토론조직위원회와 국회농업과행복한미래, 농어업정책포럼이 공동주최한 ‘2017 대안농정 대토론회’가 ‘食·農·村의 통합과 혁신’을 주제로 지난 1일 국회 도서관에서 열렸다. 이날 토론회에서는 ‘포용국가와 농업·농촌’이라는 주제로 문재인 캠프에서는 포용국가위원회위원장을 맡았던 성경룡 한림대 교수의 기념 강연과 ‘문재인 정부 농정의 비전과 전략’을 주제로 한 정책대담이 열렸다. 이어 ‘지역과 함께하는 농업·농촌의 새로운 미래’를 주제로 △직불제 개혁 △지역푸드플랜 △협동사회 경제 △지역 재생 △거버넌스 등의 지역농정 핵심과제에 대한 논의가 이뤄졌다. 또 원희룡 제주특별자지도지사와 이춘희 세종특별자치시장, 김영배 성북구청장, 송재호 지역발전위원회 위원장이 ‘지역농정과 자치분권·균형발전’이라는 주제로 토크쇼를 열기도 했다. 본보는 지역농정 핵심과제에 대한 발표를 요약 게재한다.<편집자주>

# 지역농정의 핵심과제

‘지역과 함께하는 농업․농촌의 새로운 미래’

▲직불제 중심 농정과 개혁=이명헌 인천대 교수

농축산 GDP가 26조원이고, 농식품부 재정은 14조원이다. 농업재정은 농축산업의 성격, 규모, 구조, 소득 등에 결정적인 영향을 미치는 중요한 것이다.

한국의 농민들은 비슷한 국가로 보이는 이탈리아, 스페인, 폴란드, EU 27개국와 비교하면 농림어업 GDP대비 직불금 규모에도 4배의 차이가 나고, 전체 GDP에 비교해도 3배이상 차이가 난다. 그만큼 우리나라의 직불금이 부족하다.

우리 농업재정은 성장에 매인 예산이면서 중앙정부가 선택한다. 미래성장 35.9%, 농촌정책 11.7%, 소득증대 24.9%, 농식품 안전․안정 13.9%, 유통구조 10.5%, 기타 3.1%로 구성된 14조의 농업재정으로 26조의 산업을 키운다는 이야기다. 성장에 매인 재정으로 일정한 성과는 있지만 농업과 국민 삶의 지속가능성을 보장하기에 미흡하고, 새로운 사회적 수요를 충족하지 못함은 물론 소득문제는 해결을 못하고 있다. 14조 재정으로 1인당 국민소득 3만불인 5000만 국민이 마음 놓고 인간답게 살 수 있는 터전을 만들어야 한다.

또 정부가 선택한 70개 사업 200개 세부사업을 7조원으로 농민은 컨테스트에 참가해 선택받는 형식이다. 이 방식으로 경쟁력있는 농업상을 제시하고, 품목별, 투입재별 재정투입을 하면 해결되는가? 이런 방식은 시장과 공동체 또는 지역과 가치로부터 선택받으려는 노력을 약화시키고 최적의 예산투입과는 거리가 멀어진다. 더구나 지방은 재정을 일부 부담하지만 지역과 가치를 반영할 아무런 영향력이 없다.

그래서 직불제를 정책의 중심으로 놔야 하고, 명칭이나 의미도 직불제보다는 농업기여지불로 전환해야 한다. 이는 농업의 지향점이 물량, 가격, 성장 등의 획일적 의미를 담은 국가에서 품질, 가치, 성숙 등의 다양한 목표를 충족하는 사회로 바뀌었다.

농민의 소득보전 직불제도 농업의 사회적 기여에 대한 정당한 지불로 바뀌어야 한다. 농지관리, 친환경농업지불, 동물친화축산지불, 농업생태지불, 지역유지지불 등이 기여지불의 구체적 사례들이다.

그런데 이를 위해서는 사회적 합의가 있어야 한다. 또 기존의 재정구조를 바꿔야 한다. 그래서 농업재정개혁을 위해 지방분권이 이뤄져야 한다. 농업기여는 전국적이며, 지역적이어서 농업기여를 확인하고, 지불의 대상을 정하는 것은 일차적으로 지역이 더 효율적이다. 독일 바이에른주의 경우 기후보호, 토지 및 물보호, 생물학적 다양성, 경작경관 등과 관련된 세부적인 행동사업을 규정해 추진하고 있다. 이를 위해 중앙의 재정지원을 필요하고 정당하다. 또 중앙과 지방의 협력농정심의회 등의 조직을 운용해 협치를 이뤄내야 한다.

▲먹거리정책의 대전환과 지역푸드플랜=황영모 전북연구원 연구위원

소비자의 식생활과 소비는 갈수록 악화되고 있다. 건강한 먹거리에 대한 국민의식이 향상됐어도 먹거리불안감은 21.9%에 달한다. 연간 26조 이상의 수입먹거리가 들어와 식탁을 점령했을 뿐만 아니라 원산지가 불분명한 먹거리가 늘어나고 있다. 더구나 우리나라는 GMO 수입 세계2위 국가다. 먹거리를 둘러싼 양극화는 심해지고 공공급식비율도 낮다. 더구나 부처별로 분산된 먹거리정책이 종합적으로 수립돼야 할 상황이다.

먹거리전략은 소비, 건강, 안전, 농업, 환경, 사회적 불평등 먹거리 등을 종합적으로 수립해야 한다. 어떻게 생산해서 누굴 먹일 것인가, 사회적 격차에 어떻게 대응할 것인가 등을 풀어가야 하고, 먹거리의 이해관계가 상충되는 영역간의 갈등을 조절해야 한다. 또 먹거리 정책수단을 효과적이고 통합적으로 운영해야한다.

이에 따라 먹거리 전략은 순환적 구조와 참여와 실천을 전제로 해야 한다.로컬생산과, 식품가공, 생산자와 소비자를 연결하는 지역유통은 물론 먹거리 접근성과 공공급식, 영양과 안전관리, 음식물의 순환과 폐기, 사회적 인식의 전환, 실행주체들의 규범 등 다양한 대책을 리싸이클링 해야 한다.

이를 위해서는 지역푸드플랜을 수립해야 하는데, 도농의 연계가 관건이다. 압축적 근대화가 강제한 지역경제, 사회구조의 한계 등을 먹거리를 매개로 재구조화하고 모순을 해결해야 한다. 광역범위로 지역내 도시-농촌, 소비-생산구조를 고려해 서로 연계하는 거점화전략이 필요하다. 의결구조(위원회)-중간지원조직(지원센터)-행정조직(전담부서)-민간조직(사회단체)-제도기반(조례) 등의 내용을 규정하는 종합적 전략계획을 수립하고, 로컬푸드, 학교급식, 공공급식, 먹거리복지, 식품안전, 식생활교육 등 정책을 추진하는 한편, 거버넌스가 실제 작동하는 추진체제를 갖춰야 한다.

이를 위해 학교급식을 전면 확대 강화해야 한다. 중앙정부가 50% 이상을 부담하는 것은 물론, 고교까지 급식을 확대하고, 최저가입찰제를 폐기해 지방계약법으로 추진토록해야 한다. 친환경식재료를 우선 공급해야 하는 것은 물론이다. 공공급식 대상을 확대하고 지원을 강화하는것도 필요하다. 학교만이 아니라 어린이집, 노인복지시설, 공공기관, 영양플러스 등으로 확대하고 친환경농산물을 중심으로 대상인원도 확대하는 추세다.

아울러 지역먹거리 로컬푸드 실행체계를 구축하는 것과 함께 GMO 완전표시와 먹거리기준을 마련하고 외국의 구체적 사례를 벤치마킹해 추진해야 할 것이다.

▲농촌정책의 재구성과 협동사회경제=김기태 한국협동조합연구소 소장

우리나라의 농촌정책은 논농업기반의 마을 중심으로 편제돼 있으며, 농업 소득안정화를 포함해 다양한 패러다임이 뒤섞여 있다. 마을-농민-농업생산활동에서 오히려 어메니티에 역행하는 사업구조인 경우도 있다. 민간의 인적역량이 부족함 면도 있지만 아직 중앙정부 중심의 국가주도 거버넌스 체계가 잔존해 실질적인 정책변화와 통합적 정비가 취약하다.

이제 농촌정책은 공공정책으로 전환되기 위해 논의 될 수 있는 상태에 있는 아젠다 단계로 이행해야 한다. 또 읍면 중심으로 정책을 전환하고, 자치분권을 강화하며, 협동사회경제적 관점에서 농촌형 통합사회서비스를 강화하는 한편, 이를 위해 기초자치단체 중간지원조직을 설치해야할 것이다.

장기적으로 중앙정부는 아젠다를 제시하고, 필요한 시책사업은 지방정부에서 스스로 선택하는 농정체제로 전환해야 한다. 이를 위해서는 △예산편성방식을 전면적으로 전환하고 △지방 및 민간의 기획역량을 확보하며 △사회적 자본의 축적은 물론, △평가 및 피드백 체계를 정비하는 등 과제를 선결해야 한다. 핵심과제는 농촌경제의 다각화 지원(6차산업), 근거리유통망 확충, 농촌고령화 사회 대응, 농촌에너지 자립과 순환경제 구축, 생태친화적 농촌공간 정비 등을 들 수 있다. 이를 추진하기 위해 1단계로 농식품부의 농촌정책에 소득다각화, 생활, 복지, 공동체 활성화와 관련된 정책의 결합을 통해 아젠다를 설정하고 2단계로 지역발전위를 중심으로 지특회계를 확대, 부처간 정책통합을 이뤄내야 한다. 3단계는 삶의질 위원회 위원장을 국무총리에서 지역발전위로 이동하는 등 지방정부의 전면적인 상향식 포괄사업으로 전환해야 한다.

읍면지역 중심 농촌정책 전환을 위해서는 읍면 중심지활성화사업을 활성화하고 재구성할 필요가 있다. 또 적절한 복지수준을 구축하기 위해서는 ‘사회력’이 필요한데 사회력 확보가 가능한 중심지 및 발전가능마을로 정책을 집중해야 한다.

농촌정책의 자치분권을 강화하기 위해 정책의 핵심을 한국농어촌공사에서광역 전문지원기관으로 이관하고, 지방정부의 기획기능을 강화할 수 있도록 중앙 농촌정책을 유도할 필요가 있다. 광역단위 전문지원기관은 사업의 성격에 따라 복수로 구성하는 것이 좋겠다.

농촌의 특징을 감안한 통합사회서비스는 국가복지의 기반 하에 읍면단위 통합서비스를 정비해 민영의 사회적 협동조합을 육성하는 방식으로 하되, 농협 상호금융을 활용한 지역사회 대출 및 출자로 지역공유자산을 확보하는 문제도 중요하다. 이를 통해 기초지자체에 중간지원조직을 설치해 협신읍·면·동 사업과 연계를 높여야 한다.

▲도농상생과 지역재생 전략=임경수 생생협동조합 상임이사

한가지 일로 돈벌고 그 돈으로 필요한 것과 하고 싶은 것을 구매하는 화폐적 모델을 개인, 마을, 지역, 국가에 적용하는 것은 한계에 달했다. 토마 피케티에 의하면 선진국의 과거 300년동안 경제성장률은 1.6%이었으며, 이 절반은 인구증가 덕분이었다. 인구감소를 고려하면 3~4%의 경제성장률은 환상이다. 국가의 한계는 그대로 지역과 개인에게 전가돼 지역과 개인의 존립을 위험하게 만들고 있다. 더구나 인구절벽과 지방소멸의 위기적 인구구조와 이에 따른 도시도미노 현상, 지역산업구조의 파편화, 지역경제구조의 대도시 종속 등으로 상황은 더욱 악화되고 있다.

새로운 지역발전의 모델은 선택과 집중, 경쟁력 등을 버려고, 순환, 자립, 분산 등을 살려 건강한 인구구조를 통한 자립경제, 순환사회 등을 이루는 지역발전의 일반적 해법이 될 것이다.

지역재생을 위해 5가지 전략을 제시한다. 지난 20년간 농촌의 지역개발은 과도하게 마을 중심으로 이뤄졌다. 하지만 마을만들기에 대한 정확한 개념이 설정되지 못해 이를 지역 재생 차원에서 재해석할 필요가 있다. 농촌의 지역재생이 자립, 순환, 분산을 목표로 한다면 ‘리’단위 보다 다양한 범위에서 농촌주민의 수요와 욕구를 조직하고 이를 주민 스스로 해결할 수 있도록 ‘마을만들기’를 재해석해야 한다.

두 번째로 지역재생을 위한 농촌계획을 체계화해야 한다. 이를 위해 인구 규모와 기능을 고려해 도심-거점면-마을 등으로 위계를 설정하는 한편, 공공교통체계를 도심-거점 간에는 민간이 구축하고, 거점-마을간에는 사회적 경제로 추진하고 거점-오지마을은 수요응답형으로 구축할 수 있다. 세 번째는 지역사회 관련 역량을 통합한 중간지원조직의 혁신을 이뤄내는 일이다. 지역발전과 관련된 다양한 사업이 사회적 경제를 방법과 수단으로 활용하지만 이 모든 사업을 뒷받침하는 것은 사회적 자본이고, 이는 주민자치와 연결된 지역사회에서 이를 통합하지 못하고 있다. 사업별에서 공간조직으로 전환해 지역사회의 의제를 공론화하고, 중앙-광역-지역의 역할분담과 아울러 조직의 독립성을 이뤄내 주민조직과의 협력하고 거점공간에서의 주민활동가의 역량을 바탕으로 중간지원조직간 연대를 도모하도록 혁신해야 한다. 아울러 지역교육체계의 혁신을 통해 에너지, 교육, 로컬푸드 등으로 지역의 아이들이 지역을 떠나지 않아도 지역에서 보람 있는 일을 하면서 행복하게 할 수 있도록 만들어가야 할 것이다.

마지막으로 도시와의 상생협력을 구축하는 일이 필요하다. 시장경제구조에서 제약사항이었던 도시와 농촌의 물리적인 거리는 사회적 경제를 통해 축소시킬 수 있으며, 이를 통해 인구이동을 촉진하고 먹거리, 일자리, 주거문제 등을 사회적 경제방식으로 해결할 수 있다.

▲지역과 주체가 주도하는 협치농정=정기수 국민농업포럼 상임이사

진정한 협치의 실현을 위해서는 우호적 수직관계에서 수평적 협력관계로 전환해야 한다. 협치농정은 정책-제도-예산 등에 대해 의사결정 권한, 민간의 참여범위, 자원배분과 집행구조 등의 문제다. 그러면 지방자치 20년, 왜 자치는 안되는가? 농정추진체계의 근본적 개편과 민간주체의 권한강화를 통해 해결해야 한다.

아젠다형 농정체계로 대전환이 바람직하지만 단기에 실현가능성이 매우 낮다. 그래서 중앙의 정책메뉴를 지역단위에서 통합조정하는 것이 현실적 대안이라고 본다. 현재 농식품부가 기획해 주도하고 있는 위원회는 장관이 공동위원장인 농정개혁위원회까지 합하면 25개다. 사단법인만 해도 480개다. 이를 개선하려면 민간조직간 재조직화가 선결돼야 한다. 그래야 수평적 협치가 가능하고, 정책파트너로서 위상을 확보할 수 있다.

농업계가 스스로 대의조직의 체계를 구축하고 정부가 법과 제도로 대표성과 농정파트너십을 인정해야 한다. 형식적인 협치기구의 한계를 뛰어넘고 농업계의 대표성을 제도적으로 보장할 수 있는 유일한 대안이 농어업회의소를 구축하는 일이다. 농어업회의소는 공적기구로서 출연기관에 준하는 권한과 위상을 부여하고 농정참여 뿐만 아니라 조사연구, 교육훈련, 공적 서비스 기능을 함께 담당할 수 있다.

1998년 실패의 교훈으로 상향식 추진원칙과 범농업계가 참여하고, 사회적 공감을 얻는 과정을 거쳐야 한다. 조직구성과 역할도 시군 농어업회의소의 구축에 이어 광역 농어업회의소를 구축한 후 전국농어업회의소를 설립하면 될 일이다. 농어업회의소를 통해 광범위한 협치농정을 실현할 수 있고, 시범사업을 통해 실현가능성과 농정참여 효과를 보여줬다.

지역농정의 당면한 현안은 인력과 소득의 문제다. 현실의 지역농정은 과거의 전통적이고 관행적 수준에 머물러 있다. 그래서 청년농부에 대한 과감하고 파격적인 지원이 필요하고, 이를 위한 지역사회와 마을이 함께 지원하는 청년농부 인큐베이팅 시스템의 전국적 확대가 절실하다. 또 지역농정의 대상을 농업․농촌에서 먹거리-생활-벅지 영역으로 확대해야 한다. 아울러 관주도의 공적서비스 전달체계를 민간주도로 전환해야 한다. 이를 담은 내년부터의 제2기 농업․농촌 및 식품산업 발전계획의 필요성이 제기된다.

정확한 실태조사에 근거한 지역농정의 계획수립과 정책개발을 위해 시․군별 정기적인 농가실태 전수조사를 실시해야 한다.


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