[농축유통신문 김영하 대기자]
▲‘농업발전전략을 다시 짜라’ 황수철 농정연구센터 소장
UR과 WTO체제의 출범으로 한국농업·농촌은 과거 강력한 국가주도, 근대화론에 입각한 생산주의, 세계화 충격으로 시장화로 대응해 왔으나 이러한 농업발전경로를 유지할지 전환할지 중요한 갈림길에 서 있다.
농업자체성장은 정체기에 들어섰고 양극화·빈곤화와 함께 농가소득수준은 열악해지고 있으며 농가 다면적 활동은 일반화되는 등 이미 우리 농업·농촌은 구조변화 임계점에 도달하고 있기 때문이다. 특히 소득분석을 통해 농업세대와 영농규모에 관계없이 대다수 농가 소득수준이 악화되고 있다. 우리 농업·농촌 경제구조를 위해 공익성 보장을 통한 농가소득의 증대를 방향으로 농정을 다시 짜야 한다.
규모화·전문화·집약화·획일화를 지향해온 한국구조농정은 초국적 기업식품체제(Corporate Food Regime)가 잠식해가고 있는 먹거리제국(Food Empire)에서 농업·농민의 지속가능성이 위협받고 있다. 이를 극복하기 위해 새 농민이 주도하는 다기능 농업과 농민농업을 통해 농업생산에서 폐기까지 이뤄지는 미래농정을 짜야한다.
생산주의를 생태주의로, 기업가형 농업방식을 자율적 다기능농업방식으로 전환해야 한다. 실제 유럽은 다기능농업에 기반하는 농촌발전전략으로 농정패러다임을 전환시키고 있다. 또 유기농·품질생산·직거래·생산다각화·자연환경관리 등에 유럽농가 중 35%가 종사하면서 유럽전체 부가가치의 9%를 창출하고 있다. 우리 농정도 국민 삶의 질 향상 관점에서 포괄적으로 농정목표를 재설정하자.
▲‘농정추진방식을 재편하라’ 이태호 서울대 교수
현재의 농업경영체 지원제도는 여러가지 문제점을 안고 있다. 쌀직불금의 지불이 대농에게 유리하게 돼있고, 조세지출에서도 편중현상을 빚고 있다. 면세유는 일부 농가에게 지원이 집중돼있고, 농지 양도소득세 감면은 도시지역인 광역시 경기도 등에게 혜택이 편중돼있다. 그러나 유럽 공동농업정책에서 보면 농업·농촌의 다원적 기능 및 공익적 가치의 중요하게 정책적으로 반영하고 있다.
이젠 쌀 농산업에 초점을 두는 기존 생산지원방식에서 생산 비연계지원방식으로 전환하는 한편, 농업경영체 육성 집중화에서 탈피해 농촌 지역사회 발전을 도모하는 방향으로 농정을 개편해야 한다. 실제로 농림식품분야 재정재원·지출은 직불제 등 쌀 생산지원에 큰 비중을 두어왔지만 농촌복지 및 농촌개발 분야 지원은 답보상태에 머물고 있다.
이에 따라 우리는 유럽 공동농업정책(CAP)을 바탕으로 농업·농촌 변화에 대응하기 위한 농정방향이 필요하다. 우선 녹색지불 등 다양한 직불제 방식을 선택하고, 정책대상도 다양화해야 한다. 단일직불제를 기초지불제로 대체하고, 녹색지불조치(Greening Measures), 연계지불제, 자연조건 불리지역 지불제, 재분배 지불제, 농업진흥지역지불 등을 해야 한다. 또한 여러 농업경영체지원 예산을 직불제로 전환하기 위해 생산 비연계 원칙(decoupled), 형평성 원칙(equity), 자발성 원칙(voluntary), 조준성 원칙(targeted) 등을 고려해 정책 일관성을 제고해야 한다. 아울러 유럽 공동농업정책에서 직불금 비중이 서서히 낮아지고 농촌 지역사회 발전 지원예산이 점차 확대하고 있는 흐름도 주목해야 한다.
▲‘농업재정시스템을 쇄신하라’ 인천대 이명헌 교수
우선 농정과제 및 프로그램별 예산규모 자료를 근거로 여전히 물적산업 육성에 초점을 두고 있는 농업생산지향 농정현실에 문제가 많다. 특히 중앙정부가 설계한 선정 및 공모절차를 통해 정부의도와 취향에 부합하는 대상을 지원하는 ‘상대평가’ 방식을 개선해야한다. 경쟁을 왜곡하고 시장 요구보다 정부(관료) 선호에 더 민감하게 반응할 수 있기 때문이다. 또한, 지방정부가 재정분담을 하는 경우 그에 상응하는 권한배분은 이뤄지고 있지 않다.
이를 쇄신하기 위해 정책목표 중점을 산업육성에서 ‘공공재(공익재)’ 공급으로 옮기자. 또한, 보편적 기준에 따른 대가(代價)지불에 초점을 두는 정책수단을 마련하고 중앙-지방 협의에 기초하는 정책기획과 실행이 필요하다.
우선 농가경영지원과 관련되거나 스마트팜 등 개인에게 치우친 예산을 대폭 축소해 기여지불액의 재원을 마련해야 한다. 지불제를 위한 재정개편의 방향은 농업(기여)지불제 방식을 ‘기본의무’ 준수를 전제하는 기본적 농업소득을 보장(농업기초지불, 기본적/전국적/보편적 지불)하는 한편, ‘선택’에 따른 고급서비스 지불, 다기능성 발휘 지원(추가기여지불. 추가적/지역적/차별적 지불) 등을 추진하기 위한 기준을 마련해야 한다. 하지만, 농업기초지불을 위해 ‘최소농업활동’을 어떻게 정의할 것인지 추가 기여지불 역시 어떻게 정의하고 지원하는 체계를 만들지는 거버넌스를 통해 논의돼야 한다. 농업미래세대를 위한 농업·농촌의 공익적 기능을 살리기 위해 지속가능한 농업기술을 연구개발 할 뿐 아니라 농업인도 조세기반 소득지원 혜택을 누릴 수 있게 하고 농지접근성을 강화하는 정책수단 마련이 시급하다.
