[농축유통신문 김영하 대기자]

농정연구센터는 지난 20일 aT센터에서 출범후 지속된 세미나 300회 기념으로 ‘지속가능농정의 기본틀을 말한다’를 주제로 특별세미나를 개최했다. ‘지속가능농정 개혁의 길’ ‘직불중심 농정의 올바른 이해’ ‘공익형 직불제의 의의와 과제’ 등 3개의 발제와 토론으로 이뤄진 이번 토론회에서는 문재인 정부의 농특위가 출범하게 되면서 현재 농정기조를 점검하는 자리였다. 그 내용을 요약 게재한다.<편집자주>

 

▲지속가능 농정 개혁의 길

이명헌 인천대 교수, 황수철 농정연구센터 소장

‘농업기여지불법’ 제정 권고…공익적 기능에 대한 지불 위해

지지부진하던 ‘농정의 틀 근본 전환’ 논의가 새로운 전기를 맞고 있다. 농특위법이 통과되고 오는 4월말 농특위가 정식 출범하게 되면 본격적인 문재인 농정이 시작되기 때문이다.

농정개혁 논의는 좀 더 큰 틀의 국가비전 수립과 맞물려 진행될 가능성이 높다. 정부는 지난해 9월부터 포용국가 만들기에 본격적으로 나섰으며 문 대통령은 올해 1월 신년 기자회견에서 ‘혁신적 포용국가’를 국가 비전으로 제시했다. 이를 통해 넓은 혁신기반, 회복탄력성, 지속적 성장기반을 구축하는데 목표를 두기 때문이다. 특히 농특위 중심의 농정 틀 전환 논의도 이런 포용국가 전략과 긴밀하게 연계돼 추진될 수밖에 없을 것이다.

뉴노멀시대의 농업・농촌의 위기는 과거 생산주의와 설계주의의 중앙집권적 농정의 전환을 요구받고 있다. 이를 개편할 지속가능농정이 대두되고 있다.

새로운 농정은 지석가능성과 다기능성을 요구하고 있다. 지속가능성은 환경성, 형평성, 효율성의 조화를 추구하면서도 안전성 강화를 기반으로 생태환경 친화적이고 자연 순환적인 농법으로의 전환에 중점을 둬야 한다고 지적한다. 이런 지속가능성은 농업・농촌의 다기능성과 결합될 때 충분히 발현될 수 있다.

이를 위해 농정의 목표를 재설정해야 하는 데 그것은 농업경쟁력에서 국민의 삶의 질 향상으로 전환해야 하고 농정의 영역도 농업・농민을 넘어 먹거리와 농촌으로 확대됨은 물론 농정대상도 생산자만이 아니라 소비자, 미래세대까지 아우르는 방향으로 확대돼야 한다.

농정추진방식의 혁신을 위해서는 중앙집권적 설계주의방식이 분권과 협치의 방식으로 전환해야 한다.

이를 위한 핵심전략으로 농업재정을 쇄신해야 한다. 특히 공익적 기능제공에 대한 지불을 위해 농업기본법에 근거를 명확히 하고 농업기여지불법을 별도로 제정할 것을 권고했다. 농정의 권한은 중앙설계에서 지역혁신으로 하면서 농정연방주의를 향한 혁신이 이뤄져야 한다는 입장이다. 또한 주체의 재설정을 통해 시민적 농업주체를 형성시켜야 함은 물론, 정부개입의 영역을 조정하면서 협치를 강화하는 틀을 만들어가야 한다.

 

▲직불중심 농정의 올바른 이해

김홍상・이명기 한국농촌경제연구원 연구위원

변동직불제 폐지…농가 경영안정 수단 마련돼야

문재인 정부가 출범할 당시 ‘농업・환경・먹거리가 조화롭게 균형을 이루는 지속발전 가능한 농업으로 농정의 목표와 방향을 근본부터 바꾸겠다’고 대통령이 선언했다.

이와 관련해서 ‘직불 중심 농정개혁’ 중 농정개혁은 농업・환경・먹거리가 조화롭게 균형을 이루는 지속발전 가능한 농업으로 농정의 목표와 방향을 근본부터 바꾸겠다는 것을 의미해 직불 중심은 직불제가 농정개혁의 핵심 수단임을 의미한다.

최근 그 수단인 직불제 확대・개편에 대한 논의는 활발하나 보다 근본적이고 포괄적인 농정개혁에 대한 논의는 미미하고 직불제 확대를 통한 예산증액에 관심이 집중되는 상황이다. 즉 지속발전 가능한 농업을 위한 농정개혁을 어떻게 할 것인가에 대한 논의가 부족하다.

직불제 개편은 생태, 환경, 경관, 지역 등 다양한 공익적 가치 창출을 강화해야 하고 예산의 구조개편을 통한 추가재원을 확보해야 하고 시장 왜곡적 보조를 기본형 직불로 통합하고 연구개발 및 인력육성 정책을 강화해야 한다.

직불 중심 농정 전환을 위해서는 선결과제가 있다. 우선 변동직불제 폐지에 따른 농가의 경영안정을 꾀하기 위한 수단이 마련돼야 하고 정부-농민단체-학계간 논의와 공감대 형성이 무엇보다 중요하다. 또 직불제 개편을 위한 재정개혁 수준의 규모를 설정해야한다. 이를 위해 정책기조와 일치하지 않는 사업은 구조조정 해야 한다.

아울러 직불제를 포함해 법에 입각한 정책과 예산집행을 위해 구체적인 입법방안을 구상해야 한다. 최근 농민단체를 통해 ‘농업・농촌의 공익기능 활성화 직접보상기본법(직접보상기본법)’을 제정하자는 주장이 제기됐다. 이런 내용을 담아 농업・농촌및식품산업기본법 개정안을 마련하는 것도 좋은 방안이다.

근거법률 마련과 함께 직불 중심 농정으로의 전환을 위해 추진체계를 마련하고 일정을 수립하는 것도 중요하다. 추진체계 마련과 로드맵 수립을 위한 논의를 선결해야 할 것이다.

 

▲공익형 직불제의 의의와 과제

김태연, 배민식 단국대 교수

공익형직불제, ‘포용국가・포용사회’ 발전에 기여

공익형 직불제는 농업과 농촌발전 과정에 중소규모 농가들, 특히 빈농, 겸업농, 토지없는 농가의 참여를 확대시키기 위한 것이다. 이들 농가는 경쟁력 제고농정에서 소외된 계층이다.

또 농업과 농촌발전의 성과를 국민들이 향유할 수 있도록 하기 위한 것이다. 선진국에서 이뤄진 산업화시대의 농업은 농촌지역을 거대한 식량생산공장으로 변모시켜 값싸고 좋은 품질의 농산물을 대량으로 생산하도록 유도하는 정책을 펼쳤다. 이같이 농업・농촌과 국민간의 분리와 농촌지역의 소외현상을 해결하기 위해서는 국민들이 농촌지역에 손쉽게 접근할 수 있도록 해야 하고 이를 통해 행복과 만족감을 느끼도록 하는 것이 필요하다.

결국 농업생산을 통한 이러한 ‘공공재 공급’ 활동을 할 수 있도록 하기 위해 소득을 지원하는 것이 필요하고 실제 이 지원은 농민들이 생산한 공공재에 대한 보상이라고 할 수 있다.

공익형직불제는 또 국민들이 농업과 농촌을 향유한 성과가 농민들에게 돌아가기 위한 것이다. 결과적으로 공익형직불제는 우리나라가 ‘포용국가・포용사회’로 발전하는데 농업과 농촌과 농민이 기여할 수 있도록 하기 위한 것이다.

여기에서 유의할 점은 농업은 농산물만 효율적으로 많이 생산하면 국가발전에 기여한다는 주장은 버려야 한다. 지난 50여년간 근대화과정에서 이런 주장을 바탕으로 농업생산과 기술이 발전됐지만 그 결과 현재와 같이 인구감소, 고령화, 부의 양극화에 대한 갈등, 경제활동 및 일자리 부족 등의 문제가 초래된 것이다. 또 전업농 등 일부 농민이 발전해야 농업・농촌이 발전한다는 낙수효과 또한 지역개발론에서 실효성이 없는 것으로 판명됐다.

공익적 기능은 농업생산의 결합생산물인 환경과 경관보전, 수자원 및 토양보호, 생태계보전, 전통문화보전 등 사익을 증대시키지 않고 직접적으로 공익을 증진시키는 효과가 있는 분야를 공공재로 수치화해서 적용할 수 있어야 한다.

특히 공익형직불제의 시행을 위해서는 사업 목적이 명확해야 하고 공익적 가치를 재설정해 적용이 손쉬운 공공재방식의 적용을 준비해야 한다. 또 교차준수를 위한 시행방안의 마련과 함께 이행의무를 지역별, 농가별 자등을 두는 방안을 고려해야 하고 영농일지의 기장을 통해 이를 확인하면서도 전담기관을 시설해 운영토록 해야 한다. 이를 위한 법적 정비는 필수다.