[농축유통신문 김영하 대기자]
민간 농정연구기관인 GS&J는 최근 시선집중 GSnJ 260호에서 ‘농정논의의 중심, 직불제가 가야할 길‘을 통해 가격변동대응직불과 공익형직불을 농정 두 수레바퀴로 해야 국민의 삶의 질을 높이는 농업으로 전진할 수 있다고 주장하며 구체적 대안을 제시하고 있다. 공익형 직불에 대해서는 근본적 이견이 없지만 가격변동대응직불에 대해 비판적인 두 명 전문가의 상반된 의견을 지상토론으로 게시하고 있다.
최근 전국농민회총연맹을 비롯한 ‘농민의 길’의 농민단체들이 변동직불제의 폐지를 반대하고 직불제를 공익형직불제를 도입하려고 한다고 해도 확실한 소득보장 대책이 없이는 변동직불제의 폐지를 반대한다는 입장을 보이고 있다. 이와 관련 최근 민주평화당 박주현 의원은 쌀 변동직불금 폐지 및 논밭 통합 공익직불제로의 전환에 대해 ‘교각살우’라는 비판을 제기하며 반대하고 있다. 이정환 이사장이 주장하는 가격변동대응직불제는 그동안 추진했던 쌀변동직불제와는 다르게 가격리스크를 완충하고 목표가격은 시장가격의 실태를 반영하는 한편, 그 변화를 따르도록 설계하는 방식의 직불제를 제안한 것이다. 논의내용을 요약한다.
직불제가 농산물 생산과 소득에 영향을 주어서는 안된다. 시장기능을 통해 필요한 농산물이 필요한 만큼 생산될 수 있으므로 농업 생산과 경영에 대한 정부의 역할은 불필요하고 가격변동대응직불도 시장을 왜곡시킬 뿐이다.
가격의 변동은 자본주의 시장경제의 가장 기본적인 속성이다. 그러나 이런 가격변동 때문에 농업부문에 투자가 적어지고 따라서 식량생산량을 국가가 필요로 하는 정도로 확보하기 어려워질 수 있기 때문에 2차 세계대전 이후 선진국에서도 정부가 개입해 주요농산물의 시장가격을 일정하게 유지해 농민의 수익성을 담보해 주는 정책을 사용했다.
이러한 시장가격 변동에 대한 정부의 개입으로 농산물 과잉, 농촌자원 파괴, 농촌환경 악화, 농촌공동체 해체 등의 문제가 나타났다. 따라서 직불제로 가격 리스크를 제어하는 것이 정부의 역할이라는 주장은 직불제의 의의를 잘못 해석하는 것이다. 직불금이 초기에 소득지지를 목적으로 도입되면서 잘못된 인식을 농민에게 주었지만 직불제는 농가소득 보조 자체에 목적을 두어서는 안된다는 데는 동의한다.
현재 제도는 목표가격을 과거의 특정 시점에 고정하거나 또는 일정한 시장변화를 반영하는 객관적인 시스템으로 결정하는 것이 아니라 정치적으로 결정할 수 있는 여지를 준 것이 가장 큰 문제이며 이것을 근본적으로 해결하지 않는 한 변동직불금의 목표가격을 둘러싼 갈등은 없어질 수 없을 것이다.
가격변화에 정부가 정책적으로 개입하려는 시도가 있는 한 그 수준을 설정하는 문제를 두고 갈등은 지속적으로 발생할 것이고 이는 정부 예산의 낭비와 자원배분의 혼란을 초래하고 농민들에게 특정 작물의 생산량을 지속적으로 증가시키라는 신호를 주는 것이 될 수밖에 없을 것이다.
과거 농업의 공익적 역할은 생산량 증대와 이를 위한 경쟁력 제고였다. 정부가 필요한 식량의 생산과 유통, 소비에서 적극적이고 계획적인 역할을 해야 하며 생산조정장치가 없는 가격변동대응직불은 과잉생산을 초래할 수밖에 없다. 그러나 정부가 특정 농산물의 생산과 유통, 소비를 조정하려는 것은 설계주의적 농정으로 회귀하는 것으로 소비자의 욕구가 매우 다양하고 고급화 돼있는 상태에서 현실과 괴리돼 실패하기 쉽다고 생각된다.
더욱이 대체성이 있는 농산물이 얼마든지 수입될 수 있는 상태에서 적정한 생산량을 설정하고 그 양만큼만 농가가 생산하도록 조정하는 것은 매우 어려우므로 결국 실패해 결국 정부가 가격을 지지하지 않을 수 없게 될 것이다.
따라서 가격변동대응직불제가 필요하고 적절한 대안이지만 목표가격은 시장가격의 실태를 반영하고 그 변화를 추종해야 하며 생산 비연계 방식을 준수하고 가격지지는 배제해 시장기능을 되도록 왜곡시키지 않도록 한다는데 대한 합의가 전제돼야 한다.
또한 직불제 중심 농정은 기존의 정책사업을 대부분 폐기해 직불제로 통합하는 예산구조의 개혁과 모든 농가를 대상으로 현황과 이행실적을 조사하고 특히 공익성 검증과 평가를 담당할 수 있도록 농정조직을 개편하는 일이 불가피하다는 것에 대한 충분한 이해와 합의가 필요하다.
이런 주장은 농업의 농산물 공급 기능을 너무 가볍게 생각하는 것이며 현재의 상황에서 농산물 공급의 모든 문제가 시장기능에 의해 해결될 수 있다는 것은 지나친 낙관론이다. 농산물 가격하락 속도가 빠르고 변동성도 큰 상황에서 모든 위험을 농가 스스로 감당하면 경영은 매우 불안정해져 결국 농업이 소비자의 욕구를 충족시키기 점점 더 어렵게 될 우려가 크다.
가격 변동 때문에 농업부문에 대한 투자가 적어지고 따라서 식량생산량을 국가가 필요로 하는 정도로 확보하기 어려워질 수 있기 때문에 2차 대전 이후 선진국에서도 정부가 개입해 주요 농산물의 시장가격을 일정하게 유지, 농민들의 수익성을 담보해 주는 정책을 사용했다.
‘직불제 중심 농정’은 이제까지의 농정목표와 방식에 대한 반성에서 출발했다. 그러나 정부의 역할에 대한 생각에 근본적 차이는 김태연 교수는 농업 생산의 모든 문제가 시장에서 해결된다고 주장하면서 가격변동대응직불에 반대한다. 이와 반대로 박준기 박사는 필요한 특정 곡물의 생산을 위한 정부의 적극적이고 계획적인 역할을 주장, 가격변동대응직불에 반대한다.
김 교수는 농업의 농산물 공급 기능을 가볍게 생각하면서 시장에 의해 농산물 공급의 모든 문제가 해결될 수 있다고 지나치게 낙관하고 있다고 생각된다. 박 박사는 정부가 계획적으로 특정한 농산물의 생산과 유통을 관리해야 한다고 주장하고 있어 설계주의적 농정으로 회귀하는 것이라고 생각된다.
따라서 과도한 가격리스크는 완충해 농업의 지속가능성을 위협하는 경제적 조건을 개선하되 시장의 수급조정 기능이 왜곡되지 않도록 해야 하며 가격변동직불제를 그 대안으로 제안하는 것이다.
