ㅇ 정책토론회/ 농정예산 이대로 좋은가?
[농축유통신문 김영하 기자]
대통령직속 농어업·농어촌특별위원회와 국회 농림축산식품해양수산위원회 황주홍 위원장 공동주최로 지난 3일 국회의원회관에서는 ‘농정예산 이대로 좋은가?’를 주제로 정책토론회가 열렸다. 이날 행사에서 이명헌 인천대 교수의 ‘농정 예산구조 개편, 방향과 과제’와 강마야 충남연구원 연구위원의 ‘농정예산 집행의 문제점과 개선방안’ 등의 주제발표에 이어 종합토론이 있었다. 이명헌 교수 발표내용 중심으로 토론회가 전개돼 첫 발표와 토론 내용을 요약 게재한다.
농정 예산구조 개편, 방향과 과제-이명헌 인천대 교수
"정책목표, 소득보전에서 공익적 기능에 대한 지불로…"
문재인 대통령은 ‘국민 총행복에 기여하는 지속가능한 농업·농촌사회’를 비전으로 제시하고 2018년 정책기획위원회는 이를 반영해 국민 총행복에 기여하는 지속가능한 농업·농촌사회를 구축하기 위한 3대 과제를 제시했다. 그 내용은 ‘직불제 농정을 중심으로’, ‘농촌정책의 전환’, ‘통합적 먹거리정책으로’ 등이다.
분권과 협치적 측면에서 중앙집권적 개발 중심에서 ‘공생, 보전, 혁신’ 중심의 농촌정책으로 국민적 관심과 지방의 창의를 어떻게 조화시킬 지가 전환의 최대 목표다. 목표체계와 재원배분에 중점을 둬 조정해야 한다. 예산구조가 산업육성 중심인 상황은 정권이 바뀌고 시간이 흘러도 유지되는 구조여서 기조에 변함이 없다. 한정된 재원으로 경쟁하는 방식이다.
그런데 농업·농촌에 대한 사회적 요구가 변하고 있다. GDP가 3만불이 넘는 우리나라와 비슷한 국가의 가계지출(2003~2016년)을 보면 식료품류가 감소하고 있는 반면 보건, 오락·문화, 가정용품이나 가사서비스 등이 40% 이상 증가하고 있다. 이들 국가의 2006~2015년 취업자의 업종을 보면 농림수산분야가 줄고 컨설팅, 법무, 회계, 디자인 등 사업서비스 영역이 50% 안팎으로 증가하고 있는 상황이다.
이에 따라 농정예산은 공익적 기능을 높이는 방향으로 농정목표를 설정해야 한다. 지속가능성, 안전성, 다기능성을 제고하는 동시에 농업생산·가공·유통·소비 등 푸드시스템을 갖추기 위한 목표를 공익적 기능에서 찾아야 한다.
이에 대한 예산지출방식은 기준에 따른 보편적 지불을 중심으로 하되 선별적 가격인하에서 기준 충족에 대한 보편적 지불 중심으로 전환해야 한다는 의견이다. 이를 추진하기 위해 지원의 대상이 되는 행동은 다양할 수 있으니 어떻게 이를 조합할 것인가는 정책대상인 농민이 자유롭게 할 수 있도록 해야 한다. 또한 정책의 예측가능성과 안정성을 높이기 위해 법제화하고 중기재정계획에 반영토록 할 것을 제안하고 있다.
농업재정 개편을 위해 직불제 정책 중심 목표를 소득보전에서 공익적 기능에 대한 지불로 전환해 예산당국자들이 지금까지 직불제를 소득이전 장치로 인식하는 것을 전환할 수 있도록 해야 한다. 현재 정부가 추진하는 공익형 직불제는 여러 직불제를 통합하고 공익의무를 실체화하는 한편, 중소농을 배려하는 단가체계를 갖춰 기본방향이 적합하다는 평가다.
그리고 공익기여에 대한 기준을 마련해 환경, 생태, 문화, 경관 등에 미치는 다양한 기여에 대한 지불이 이뤄져야 한다. EU의 농업환경프로그램과 스위스의 다양한 직불제도가 참고가 될 것이다.
<종합토론>
- 농업, 국가에 얼마나 도움이 되나가 중요
△김정훈 재정정책연구원 원장= 포괄보조사업에서 지자체 및 관련사업자가 자원을 제대로 활용하려는 의지가 있느냐? 분권화 포괄화에서 지역예산이 허투루 쓰이면 안된다.
충남 사업대상 추출해 검토해 보니 마을이장에게 전적으로 의존해 시행한다는 내용을 접하고 놀랐다. 4차산업 혁명 시대에 너무 거꾸로 간다. 기재부 관점에서는 분야부문에서 예산을 당길 때 간극과 줄때 간격이 너무 크다. 역지사지가 예산확보의 수단이다. 예산실이 고민하는 문제를 해결해 주는 것이 예산을 당기는 우선순위다.
재원을 어떻게, 어디에, 왜 해주는 지가 명확해야 한다. 농업은 종사해줘서 고맙다가 아니고 도시에서 어렵게 살 필요 있을까. 농촌에서도 잘 살 수 있다. 기재부의 관점에서 어떻게 국가에 도움이 되나가 중요하다. 국민적지지가 필요하다는 것을 넘어서는 공간적 개념의 논리가 있어야 한다. 대한민국 수도권 집중이 지나치다. 농촌을 지역 공간으로서의 가치로 예산논리를 펼치는 것도 좋을 것이다.
- 농촌 현장의 목소리는 너무 힘들다
△김영재 친환경농업인연합회 회장= 현장농민의 목소리를 들려주겠다. 양파파동을 보면 이미 시장은 품목을 떠나서 가격이 다 무너졌다. 가격안정 소득안정 요구 많다.
농업예산이 전체 예산의 2.98%여서 3%가 무너진 것이다. 이에 대해 농민반발이 만만치 않다. 스마트팜 혁신밸리로 수천억원을 늘렸는데 이것은 문제다. 농민들이 스마트농업정책을 문제삼는 것이 아니다. 농민들은 스마트팜 혁신밸리사업 같이 예산이 많이 들어가는 것을 왜 하느냐는 생각이다. 예산의 규모도 너무 크고 이 사업은 건축비 등에서 농민에게 가는 사업이 아니다. 업자에게 돌아가는 것이기 때문에 반대하는 것이다. 예산정책 당국은 현장농민들의 입장을 이해하지 못하고 있다.
총체적으로 농산물값이 하락하는데 작년 가뭄으로 더욱 가슴이 타들어갔다. 생산기반이 취약하고 특히 밭은 기반조성이 제대로 안돼 농사가 어렵다. 예산이 없다고 하면서도 동네에 70억짜리 농촌마을개발사업이 이뤄지고 있다. 3월 열어 지금 문 닫은 경우도 봤다. 예산이 허투루 쓰이는 것이다. 현장에서는 우선순위의 문제가 있다. 어떤 것이 우선 순위여야 하는가? 사업비에 거품이 있다. 정부보조사업단가와 농민 판매단가가 다르다. 공모사업은 대농밖에 사업에 임할 수 없다. 중소농들은 대상에서 배제된다. 이것 때문에 농업계 양극화가 심해진다. 농민들에게 주는 예산이 중간에서 빨대로 빨아가는 예산이 너무 많다. 개선방안이 뭔가? 농민이 필요한 것을 사서 쓰는 방안이 필요하다.
예산이 투입되면 정책효과 피드백을 해야 감사에 지적당하지 않는데 감사에 지적받지 않기 위한 방식으로 추진돼 악순환 된다. 직불금 예산증액도 필요하지만 부재지주 직불금 부당수령 등의 개선방안도 마련해야 한다.
- 공익적 기능 단계, 수준 어디까지 할 것인가?
△황의식= 직불제는 공익형으로 가는 것에 공감한다. 재원조달에 대한 고민이 없다. 농협예산에서 기금은 큰 비중이다. 2조6000억 융자사업 어떻게 할 것인가에 대한 고민이 필요하다. 예산규모가 논의 틀에서 빠졌다. 공익적 기능 어느 단계 어느 수준에서 할 것인가? 환경실태 어떻게 담당부서는 어디인가? 항목이 정해진 상황에서 예산당국과 관리당국도 일치된 노력이 필요하다.
사업추진에 책임성이 없다. 균특사업이 그렇다. 그래서 상대적으로 축소되는 경향이 있다. 농촌정책 예산은 다양한 부서로 나뉘어졌는데 서로 협조 안되는 게 문제다. 공간, 환경 등등 조정해서 기획돼야 한다.
균특사업이 지방으로 이양된 문제도 구체적으로 짚어봐야 한다. 수도권중심으로 재정이 부여돼 가고 있다. 시골은 재정이 그대로 남는다. 그래서 지방 재원이 부족하다. 시군으로 재정을 확대할 수 있는 것이 추진될 것인가? 지방 이양될 수 있도록 지방분권방식으로 돼야 한다. 지역이 좀 더 자율성과 창의성 높이도록 해야 하고, 거버넌스 체계를 갖춰 중앙-지방간 거버넌스가 가동돼야 한다.
- 민관합동 TF, 가동해 논의할 것
△백승주 기획재정부 재정혁신국장= 농촌은 고령화의 압박을 많이 받고 있다. 전 세계적으로 우리나라와 같은 부류의 국가들 지출구조에서 복지가 35%를 차지하는 데 이는 빠른 속도로 늘어날 것이다. 공익형 직불예산을 어떻게 마련할 지 같이 고민해야 할 것이다. 예산문제는 민간합동 TF 등의 방식을 취해야지 획일적 방식은 안 먹힌다.
교육분야에서도 재정수입 줄여야 하느냐는 의견도 많아 첨예한 대립을 벌이고 있다. 농업부문은 얼마나 줄이느냐를 문제로 삼는 것이 아니라 공익성, 다양성, 국제적 흐름 등을 봐야 한다. 다른 나라들 어떻게 투자하느냐. 현 환경 속에서 지속가능하느냐. 이를 토대로 농어업분야 재원투자 방향 세워야 한다. 조금 지나서 공익형 직불제에 대한 착수회의를 열 것이다. 재정당국도 고민이 많다. 지속가능한 농어업에 대해 열심히 노력할 것이다.
- 농업 보조금, 공공성과 저소득층, 중소기업 중심으로 추진
△박범수= 농식품부 예산 14조7000억인데 7700억이 지방재정으로 이양됐다. 공익형직불금 예산은 기존 1조4000억원에 7000억원을 늘려 2조2000억의 예산을 확보했다. 농업소득안정을 위해 추가 투입에 최선을 다했다.
공익형 직불제의 큰 방향은 동의하고 정부도 그 방향으로 나가고 있다. 이명박 정부에서 SOC예산비중이 18%였는데 작년 14.9%, 올해 13.3%, 내년에는 12.9%로 비중이 점차 낮아지고 있다. 직불제 중심으로 예산이 바뀌고 있다. 농업예산의 50%까지 늘리겠다는 박진도 농특위원장님의 발언이 있었는데 어떤 속도로 확대할지 정해야 한다.
SOC비중축소를 위해 혁신성장 지역개발을 줄여야 하는데 농업계 합의가 있어야 한다고 본다. 줄이기 위해서는 민간과 지자체에서 고정자산에서 지방이 일정 투자해야 한다. 고정자산, 신기술, 민간 투자가 많지 않았다. 민간이나 지자체 노력이 필요하다.
농업예산에 대한 정부의 생각은 직불제는 공익형으로 하후상박 방식이고 생산지원은 지방이 잘못하는 곳 중심으로 추진할 것이다. 사람 중심으로 갈 것이다. 투자이익을 공유하는 방식으로 추진하고 보조는 공공성과 저소득층, 중소기업을 중심으로 추진할 것이다.
