공익형 직불제=하후상박형 기본직불+부가의무 가산직불
공익형 직불제=하후상박형 기본직불+부가의무 가산직불
  • 김영하 기자
  • 승인 2019.09.20 13:57
  • 댓글 0
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공익형 직불제 어떻게 추진되나▶ 박완주 국회의원 농업소득법 개정안 중심으로


[농축유통신문 김영하 기자] 

국회 농림축산식품해양수산위원회 박완주 더불어민주당 의원 주최, 한국농촌경제연구원 주관으로 지난 16일 국회도서관에서 공익형 직불제도입 토론회가 열렸다. 농가소득 안정과 농업 공익증진을 위해 추진하고 있는 공익형 직불제를 어떻게 추진해야하고, 법률적으로 어떤 내용을 담아야 하는 지 두 명의 발표와 토론이 이뤄졌다. 그 내용을 요약 게재한다.

<편집자 주>


쌀 수급, 사전적 생산조정과 사후적 자동격리

공익형 직불제 개편위한 농업소득보전법 개정 필요- 박준기 한국농촌경제연구원 선임연구위원

직불제는 경제적 측면에서 추곡수매 폐지와 쌀시장개방에 따른 농가소득 손실을 보상하고 농업의 다원적 기능을 보상하는 한편, 경쟁력 정책 소외 농가에 대한 형평성을 추구하기 위해 추진됐다. 또 쌀 재배면적의 급감으로 식량안보의 문제가 제기되고 가격변동성이 확대돼 농가소득의 불안정성이 확대됨은 물론, 다원적 기능의 보상정책이 부족해 이를 보완하는 농정의 필요성 때문에 시도된 것이다.

그러나 직불제는 쌀에 정책이 집중됐고 이 때문에 쌀의 구조적 과잉과 함께 원예작물의 시장개방피해가 극대화되는 현상이 발생했다. 또 먹거리 생산에 치우쳤으나 환경과 안전성 등에는 취약한 정책이어서 공익적 역할의 필요성이 높아졌다.

이를 개편한 공익형 직불제의 기본방안은 공익적 역할을 명확히 해야 하고 공익증진 기여에 대한 보상체계를 갖추면서 농업·농촌의 공익증진을 위한 구체적 방식을 마련하는 한편, 농업자원을 관리하는 방식을 도입해야 한다. 이에 따라 공익형 직불제는 농지관리와 농촌보전에 대한 기본지불에 더해 친환경농업, 경관보전과 아울러 수자원함양 등 다양한 공익형 사업을 개발해 가산형 지불의 형태로 설계하는 반면, 이를 혜택 받기 위한 교차준수의무와 가산형 지불을 수여받기 위한 부가의무를 수행하는 형태로 기본체계가 구상되고 있다.

이를 위해 검토돼야 할 과제는 지불제의 체계에 있어서 적용범위를 농업 생산활동과 농업·농촌 공익증진 활동 등을 어떻게 설정할 것인가, 또 이를 농가간, 품목간 어떻게 형평성 있게 조정할 것인가, 미래농업에 대비해 환경과 자원관련 지불방식을 어떻게 할 것인가, 지역농업의 특성을 어떻게 반영할 것인가 등이 중요하다.

기본지불의 측면에서 보면 대상농지와 지원단가의 설정과 함께 공익증진 의무를 어떤 교차준수 의무로 해야 실효성을 확보할지가 관건이다. 가산지불의 경우에는 환경과 자원을 보전하는 실천가능한 비전과 방향의 설정이 필요하고 이에 대한 사업 발굴과 부가의무 조건을 제시해야하는 과제를 안고 있을 뿐만 아니라 농촌지역 유지와 청년농 확보를 위한 미래대비책 등이 뒤따라야 한다. 아울러 기본식량인 쌀 수급안정대책에 대해 사전적으로 생산조정을 위한 대안과 사후적으로 자동시장격리 방식에 대한 고민을 제대로 담아야 한다.

 

구체적 시행방식, 현장성 갖춰야

농업소득보전법 전부 개정안 내용 및 구조 개략분석- 이영근 ()온마음 대표변호사

박완주 의원이 제안한 농업소득의 보전에 관한 법률(농업소득보전법)’의 개정안은 중소 규모 농업인의 소득안정 기능을 강화해 쌀 수급균형을 회복하는 한편, 농업·농촌의 공익기능을 강화하기 위함이다. 주요내용을 보면 법률의 목적에 농업·농촌의 공익적 기능증진과 농가소득안정화를 위한 체계 확립과 재원확보를 위한 기금의 설치 운영에 관한 사항을 담고 있다. 이를 위해 시책 및 기본계획을 수립토록 함으로써 종합계획을 수립하고 5년 단위로 중앙행정기관의 장과 협의를 거쳐 국회의 심의를 통해 공익형 직불제도에 대한 기본계획을 수립해야 한다.

이 제도는 기본형 공익직접지불제도와 선택형 공익직접지불제도로 구성하고, ‘농어업경영체법에 따라 농업경영정보를 등록한 농업인등과 농지 등을 대상으로 설계를 짰다.

이를 위해 지급대상농지는 논농업, 밭농업, 조건불리지역 농지에 이용된 농지에서 2017~2019년 직불금을 1회 이상 받은 농지를 대상으로 하는 한편, 지급대상 농업인은 후계농업경영인, 전업농업인 등으로서 농림축산식품부령의 요건에 해당하는 자와 2016~2019년 직불금을 1회 이상 지급받은 자로 하고 있다.

특히 소규모 농가에 대해서는 면적에 관계없이 소농직불금을 지불하고 이보다 많은 면적의 농사를 짓는 농업인에게는 역진적 직불금을 정해 지불하도록 정하고 있다. 이 기본직불금을 받기 위해서는 농지의 형상 및 기능 유지, 농업·농촌의 공익기능 증진 관련 교육 이수 등을 이행하는 한편, 면적관리가 필요한 작목의 재배자는 재배면적 조정의무를 부과하고 있다.

선택형 직접지불제도의 운영은 친환경농업직접지불제도, 친환경안전축산물직접지불제도, 경관농업직접지불제도 등으로 구성한 제도로 지불하며 이를 심의하기 위해 23~24조에서는 심의위원회를 구성하고 기금의 재원, 관리, 운영 등에 관한 사항도 규정하고 있다. 이어 25~36조에서는 공익직불금의 지급에 필요한 재원을 확보, 관리하기 위한 사항을 뒀다.

마지막으로 37~46조의 보칙에는 공익형직불제 시행을 위한 개인정보의 이용·제공, 정보의 공개 및 보호, 명예감시원제도 운영, 포상금 지급, 벌칙, 지도 등의 의무와 과태료 부과 등에 관한 사항을 담고 있다.

 지정토론 ◆

국민과의 공감대 형성 중요

임정빈 서울대 교수= 공익형 직불제는 현행 농업직불제의 문제점을 해결하고 한계점을 극복하는 방향으로 개편돼야 한다. 이를 위해서는 농업직불제가 장기적으로 존속하기 위해 최대한 WTO 농업협정상 국내보조 규율에 부합하도록 디자인돼야 한다. 특히 가격-생산 연계 직불제의 경우 우리에게 허용된 감축대상보조(AMS) 한도를 감안, 정책이 설계돼야 할 것이다.

또 농업의 건전한 균형발전에 기여할 수 있어야 한다. 생산자에게 작목선택의 자유도를 높여 시장의 수급원리에 부합할 수 있도록 설계돼 쌀 과잉문제를 해결하고 농업의 균형적 발전에 기여해야 한다.

국민이 바라는 농업·농촌에 대한 역할에 부응하기 위해 공익적 기능 확산에 기여해야 한다. 이를 위해 직불제 수혜를 받는 농가의 이행조건 강화와 정책효과 제고가 필요하다. 국민의 공감대 형성과 합의가 중요하기 때문이다. 아울러 정책효과를 높이기 위해 법적·제도적 인프라도 정비해야 한다. 생산, 경영 확인체계 구축, 이행조건 준수 여부 점검체계, 중앙-지방간 역할분담, 직불제 관련 통계구축, 실무자 이해증진 등을 갖춰야 한다. 특히 공익형 직불제의 가장 중요한 부분이 국민적 공감대를 형성해야 한다는 점이다. 비시장적 가치에 대한 정당한 보상이 이뤄지려면 비농업계와 국민에게 공감대가 형성돼야 하기 때문이다.

 

쌀 시장자동격리제 선결돼야

임병희 한국쌀전업농중앙연합회 사무총장= 공익형 직불제는 소농의 소득안정을 강화하고, 농지의 공익적 가치에 대한 올바른 비용 지급, 쌀 생산자에 대한 소득이 감소하지 않도록 예산이 대폭 상향돼야 한다. 또 직불제 개편은 목표가격제에 의한 변동직불금의 폐지를 의미하므로 쌀 시장가격 하락을 대비하는 측면에서 쌀 자동시장 격리제의 도입이 선결돼야 한다.

그리고 직불금 부당수령을 방지하기 위해 농업인 기준에 대한 정립과 불법 수령 근절대책 마련, 농가 실질소득 조사가 전제돼야 한다. 이와 함께 직불제가 물가인상 적용기준에서 제외된 것은 불합리하므로 개편된 직불제도 현행 목표가격 5년 주기 산정과 같이 5년 주기로 물가인상률을 적용해야 한다.

특히 공익형 직불제는 농업인의 의무준수 책임이 강조되고 있기에 무리한 의무준수 기준은 독소조항이 될 수 있기 때문에 농업인의 순수한 영농활동 중심으로 이뤄져야 할 것이다.

 

직불금 부당수령 차단대책 절실

마두환 한농연중앙연합회 사무총장= 공익형 직불제로의 개편은 미국이 한국의 WTO 개도국 지위를 문제삼고 있고 WTO 차원의 제재가 없으면 양자 통상압력이 예고되고 있다. 만약 개도국 지위를 상실하면 감축대상 보조와 생산제한 보조의 한도 축소가 불가피해 허용보조의 형태로 개편하는 것이 바람직하다.

개편시 우려되는 사항이 있다. 우선 농가중 임차농이 절반이상을 차지하고 있는 여건에서 직불금 부정수급의 문제가 심화될 것이 우려된다. 직불금 부정수급의 문제는 비농민의 농지소유와 밀접한 관계가 있다. 대부분 투기 수요로 매입한 농지의 소유권 유지와 각종 비과세 혜택, 농지전용 등을 위한 자경입증의 수단으로 부당수급의 문제가 자주 발생하고 있다.

자경농지에 대한 혜택은 비과세 감면도 연간 1억원, 5년간 2억원 이내에서 양도소득세를 100% 감면하고 있다. 3년 이상 영농을 펼친 농지는 농지전용 허가가 아닌 신고만으로도 660이하의 건축물을 신축할 수 있다. 따라서 이를 해결하기 위해서는 비농민의 농지매입 근절대책을 우선 마련해야 한다. 양도소득세 감면시 요하는 재촌 자경기간, 농지전용 부담금 감면에 필요한 기간 등을 대폭 연장, 투기목적 농지매입을 없애야 한다. 비농민의 농지소유는 원천적으로 배제돼야 하며 농지전용도 국가 계획개발에 의해서만 이뤄져야 개발 투기수요를 막을 수 있다. 이를 유럽과 같이 농업회의소 등을 통해 관리·감독할 수 있도록 시스템을 구축해야 한다.

 

수확기 시장 안정장치 고민

김인중 농림축산식품부 식량정책국장= 개편의 기본방향은 쌀의 수급균형을 회복하고 균형된 작물생산체계를 구축, 곡물자급률을 향상시키고 공익적 기능을 확산시키는 것이다.

이를 위해 우선적으로 쌀직불과 밭직불을 통합, 작물과 가격에 상관없이 동일단가를 지급할 계획이다. 또 소규모농가에게 규모에 관계없이 일정금액을 지급하고 일반농가는 면적에 따라 역진적 지급단가 체계를 적용, 중소농가를 배려할 계획이다. 특히 생태·환경 등의 준수의무를 강화해 농업·농촌의 공익적 기능에 대한 국민적 요구에 부응하는 방향으로 개편을 계획하고 있다.

이와 관련해 2020년 정부 예산에서 22000억원 수준으로 공익형 직불제 재정규모를 설정하고 국회심의과정에 과거 지급수준, 농업인의 요구사항, 공익적 가치 등을 종합적으로 반영해 결정할 필요가 있다.

개편에 따라 쌀의 수급균형도 안정적으로 달성돼야 하므로 수확기 시장안정 장치의 제도화방안을 고민해야 한다. 아울러 타작물 수급안정을 위해 자급률이 낮고 수급문제가 적은 작물을 중심으로 전환을 유도하고 채소가격안정제 등 수급안정화 방안을 내년 세부개편방안에 반영할 계획이다. 마지막으로 세부개편방안 마련 시 비농업인의 직불금 부당수령, 농지임대차 상승 등에 대한 보완대책을 마련할 계획이다.


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