“직불금 단가를 둘러싼 논란…가장 뜨거운 쟁점”
“직불금 단가를 둘러싼 논란…가장 뜨거운 쟁점”
  • 농축유통신문
  • 승인 2020.02.14 11:53
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2020년 한국 농업·농촌을 뜨겁게 달굴 5대 위협과 기회는 무엇인가.

공익형 직불제 시행에 따른 논란, 농정의 최대 쟁점이 될 가능성 높다.

  • 시행위한 홍보와 교육, 조직정비 등 준비 신속하게 진행돼야
  • 기본직불금의 지급조건, 이행점검 방안 둘러싼 논란 불가피

[농축유통신문] 

GS&J 시선집중은 공익형직불제 및 쌀과 한우가격·스마트농업·농업인력문제·농업환경 등 5개 분야를 올해 우리 농업농촌을 뜨겁게 달구는 위협과 기회의 요소로 꼽았다. 올해는 공익형직불제 시행을 위한 논의, 쌀값과 한우가격의 하락 전환에 따른 논란, 그동안 증가하던 농업취업자수의 감소, 스마트농업정책의 올바른 방향, 특히 축산의 환경 문제가 부각돼 뜨거운 논란이 전개될 가능성이 높다는 것이다. 본지는 이를 시리즈로 연속 보도한다.

<편집자 주>


공익형 직불제를 위한 법률이 제정되고 예산이 확보돼 지난 몇 년 동안 논의됐던 공익형 직불제 중심 농정의 원년이 열리게 됐다. 직불제를 공익형 직불제 중심으로 재편하는 농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률20191227일 국회를 통과했기 때문이다.

이 법률에 의해 종래의 쌀 고정직불제 및 변동직불제, 밭농업직불제, 조건불리직불제 등은 기본직불제로 통합돼 모든 농지를 대상으로 일정한 조건을 충족하면 직불금이 지급된다.

또 과거의 경관보전직불제와 친환경농업직불제, 그 밖에 농업 농촌의 공익기능 증진을 위한 특정 활동에 대해 지급하는 선택적 공익직불제도 함께 시행된다.

 

기본직불제도는 다시 소규모 농가에 면적과 관계없이 일정액을 지급하는 소농직불금과 면적에 따라 지급하되 규모가 클수록 단가를 감소시켜 대농에게 수혜가 집중되지 않도록 하는 면적직불금으로 구성된다.

한편 직불제를 위한 예산이 201914000억원에서 202024000억원으로 증액돼 국회를 통과했고 지난해 1212일 개최된 농정의 틀 전환 보고대회에서 문재인 대통령이 공익형 직불제를 농정의 핵심정책이라고 선언, ‘공익형 직불제 중심 농정시대가 열리게 됐다.

공익형 직불제 시행 논의가 그동안 간과하거나 외면해왔던 것이 근본적인 농정의 쟁점들을 현안으로 부상시키는 뇌관이 될 수도 있다.

공익형직불법이 올 4월부터 시행되므로 앞으로 3~4개월 내에 하위 법령 및 규칙을 제정하고 시행을 위한 홍보와 교육, 조직정비까지 마쳐야 하므로 준비가 매우 빠르게 진행돼야 한다.

 

그러나 공익형 직불은 농업의 공익적 기능과 이를 위한 농가의 노력을 전제로 한 것이므로 무엇이 농업의 공익적 기능인가? 어떤 행위가 공익적 기능을 제고하는가? 누가 농가인가? 누가 경작자인가? 하는 근본적 개념과 정의에 관한 논란이 제기될 수밖에 없을 것이다.

또한 전국의 농촌 현장에서 누가 어떻게 그것을 판단할 것인가? 현재의 농정조직체계로 그 업무를 수행할 수 있을 것인가? 어떻게 보완 확충할 것인가 하는 실행을 위한 논의도 불가피할 것이다.

이러한 논의는 농가등록제 문제, 농지소유 문제, 농지관리 문제, 양극화 문제, 농정조직 개편 문제로 확장되고 농촌사회의 신뢰성, 공정성, 형평성 문제에 대한 논의로 이어지는 계기가 될 수도 있다.

 

우선은 기본직불금의 지급조건, 이행점검 방안을 둘러싼 논란이 불가피할 것이다.

법률은 기본직불금을 수령하기 위해서는 농지의 형상·기능을 유지하고 농약·화학비료 사용기준을 준수하며 공익증진 교육을 이수할 뿐만 아니라 그밖에 대통령령으로 정하는 의무를 준수해야 하고 수급안정을 위해 필요시 재배면적 조정의무를 부과할 수도 있다고 규정하고 있다.

공익적 기능 제고를 위한 이행의무 부과는 필수적이만 현실적으로 농가가 새로운 의무를 수용하기 쉽지 않을 것이므로 의무 부과 수준과 이행 점검을 둘러싼 농가와의 갈등이 불가피하고 모든 농가를 대상으로 이행을 검증하는 것도 쉽지 않을 것이다.

이런 갈등을 완화하기 위해 의무부과 수준을 낮추거나 이행 점검이 불충분하게 이뤄지면 앞으로 이 제도의 정당성에 대한 의문이 제기돼 지속가능성에 문제가 될 것이므로 적정한 수준과 방식을 설정하는 것이 핵심 쟁점이 될 것이다.

 

특히 직불금 규모가 방대할 뿐만 아니라 다양한 준수의무에 대한 이행을 점검해야 하므로 행정조직을 갖추기 위한 논의도 불가피하고 결국 농정조직의 개편 문제로 이어지게 될 수밖에 없을 것이다.

직불금 단가를 둘러싼 논란이 가장 뜨거운 쟁점이 될 것이다.

일정 규모 이하의 소농에게는 동일한 금액을 지급하고 면적에 따라 지급하되 경작규모가 클수록 지급단가를 감축하는 방식이 형평성을 위한 것으로 알려져 있다.

그러나 경작규모와 농가소득은 물론 농업소득과의 상관관계가 매우 낮으므로 이러한 지급방식이 추구하는 형평성이 무엇을 위한 것인지 하는 의문이 제기될 수도 있다.

 

우리나라는 재배작물의 종류와 구성이 매우 다양해 통계청 농가경제조사의 농가별 자료를 분석하면 경작규모와 농가소득은 물론 농업소득 사이의 상관관계는 0.3 정도 수준에 머물고 있어 경작규모가 작은 농가가 큰 농가보다 소득이 많은 경우가 매우 많은 것으로 나타났다.

소농직불금을 농촌인구를 유지하기 위한 수단으로 주장할 수도 있으나 인구감소 상황이 전혀 다른 대도시 근교와 순농촌 지역에 같은 금액을 지원하는 방식의 정당성에 의문이 제기될 수도 있다.

한편 소농직불금 수준이 높을수록, 그리고 경작규모에 따른 직불금 단가 감축 폭이 클수록 경영을 분리하거나 귀촌가구 등이 형식적 농가로 등록, 농가가 창출되는 부작용이 나타날 우려가 있으므로 직불금 단가구조결정과 그 부작용을 둘러싼 논란이 뜨거울 것이다.

 

귀촌가구가 5년차가 되면 32%가 농가로 등록한다는 조사결과에서 보듯이 농가에 대한 지원을 받기 위해 형식적 요건을 갖춰 농가로 등록하는 경우가 적지 않은 것으로 추정되는데 소농직불제가 시행되면 그런 현상이 더욱 증가할 우려가 있다.

미국에서도 직불금의 대농 집중을 방지하기 위해 1970년 농가 당 지급한도를 설정하자 경영을 분리해 한도를 피해가는 경우가 광범위하게 났다. 이를 방지하기 위해 1987년 경영을 분리하더라도 각 경영체에서 실제 영농에 참가하고 위험을 분담해야 하며 한 사람이 3개 이내의 경영체에서 한도의 두 배까지만 받을 수 있도록 하고 검증을 위해 군별로 농가가 참여하는 위원회를 뒀다. 그러나 2008년에는 이러한 조항조차 폐지했다.

또한 선택적 직불제도는 어떤 목적을 가지고 어떤 유형의 직불제를 도입할 것인가? 유형별로 어떤 논리와 근거로 단가를 정할 것인가? 어떻게 효과를 검증할 것인가? 등에 대한 합의를 도출하기 쉽지 않을 것이다.



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