시장도매인제 도입? 아직은 ‘시기상조’
농식품부가 실시한 시장도매인제도의 연구용역 결과 문제점들이 속속들이 나타남에 따라 시장도매인제의 확대 도입은 전국적인 시장혼란을 유발시킬 수 있다는 가능성이 제기됐다. 경매제도와 시장도매인제도, 두 제도의 특성이 명확히 차별화돼 출하자의 선호를 반영한 선택이 이뤄질 때까지는 제도의 노출된 문제점 개선에 주력해야 한다는 연구결과이다. 전창곤 농촌경제연구원 선임연구위원은 7월 19일 연구용역 최종보고회에서 ‘강서도매시장 시장도매인제 성과분석 및 발전방안’ 이라는 연구결과를 발표했다. 이에 본지는 보고서 내용을 통해 시장도매인제의 운영실태와 성과 분석, 문제점과 개선방안에 대해서 살펴본다. <편집자 주>
◈시장도매인제 도입배경과 목적
1998년 ‘국민의 정부’는 농산물유통의 새로운 유통개혁 틀을 제시하고자 ‘농산물유통개혁위원회’를 구성, 논의하고 2000년 1월 농안법 개정을 통해 시장도매인제의 법적 근거를 마련했으며 마침내 2004년 6월 강서시장에 시장도매인제 시장을 개장하게 됐다.
정부는 시장도매인제 도입을 통해 유통단계 축소와 유통비용 절감, 농산물 가격의 변동성 완화, 생산자의 보다 안정적이고 높은 판매가격 수취, 생산자의 출하 선택권 확대와 도매시장의 경쟁구조 조성효과를 기대했다.
시장도매인은 개설자로부터 지정을 받고 농수산물을 매수 또는 위탁받아 도매하거나 매매를 중개하는 영업법인으로써 개설자가 필요 시 위탁 도매를 제한 또는 금지가 가능하다. 또한 농수산물의 수탁과 위탁받은 상품의 거부?기피 금지를 원칙으로 한다.
◈농산물 거래제도 비교
경매제는 전체 유통과정에서 경매단계가 추가된 제도인 반면 시장도매인제는 은닉 거래, 비공개 거래가 가능한 제도다. 가격효율성 또한 경매제는 상대적으로 높지만 시장도매인제는 상대적으로 낮다고 할 수 있다. 경매제는 완전경쟁 시장구조가 아니므로 반드시 공정거래가 되는 것이 아니며 공개가격이 반드시 공정가격이 될 수 없다. 그러나 시장도매인제는 정보의 비대칭성과 교섭력의 차이에 따라 비공개적 가격결정 구조로 협의가격이 공정가격이 아니라고 할 수 있다. 경매제는 충분한 공간과 인적자원이 필요하지만 시장도매인제는 단위당 자원이용 효율성이 높아 독자적인 적정가격 형성이 어렵고 거래물량 및 수급대응력이 미약하다.
또한 경매제와 정가수의매매제의 특성을 비교해 보면 경매는 경쟁을 통해 균형가격을 발견하고 경쟁호가를 통한 최고가격을 형성하는 거래인 반면 수의매매는 매매쌍방이 협의해 가격을 결정할 수 있고 다수의 가격요인에 대한 합의도출이 가능한 거래다. 가격결정 또한 경매는 거래 당시의 수급상황과 거래품목의 시장구조에 따라 결정되지만 수의매매는 거래당사자의 시장교섭력, 정보능력에 따라 결정되고 위탁의 경우 경매가격이 기준가격이 된다.
거래속도 또한 경매는 수급상황을 반영한 가격변동성이 작용하는 반면 수의매매는 일정 협의와 조정기간이 필요하다.
◈시장도매인제 성과 분석
시장도매인제를 실시하고 있는 강서시장을 살펴보면 부지와 건물면적은 각각 전체 시장의 31.7%와 26.5%를 차지하고 있고 시장도매인 52개 법인(경매제 3개 도매시장법인, 346명 중도매인)이 있다. 보고서에 따르면 강서시장 거래비중이 높은 채소류(감자, 풋고추, 느타리버섯, 무, 배추, 시금치, 오이, 호박)와 과일류(감귤, 단감, 딸기, 배, 사과, 참외, 토마토, 포도)의 상위 각 8개 품목을 2007년부터 2011년간 경매가격과 시장도매인가격 1일 평균수취가격 수준 및 가격변동성을 분석한 결과 시장도매인제의 가격이 높은 품목은 사과, 배, 참외, 포도, 단감으로 나타났고 경매제의 가격이 높은 품목은 딸기, 감귤, 토마토로 나타났다. 따라서 전체적으로 시장도매인제 시장의 가격수준이 경매제 시장보다 높은 품목이 상대적으로 많은 것으로 조사됐다. 그러나 채소류는 호박을 제외한 모든 품목에서 경매제 가격수준이 상대적으로 높은 것으로 나타났다.
따라서 시장도매인제가 경매제보다 항상 높고 안정적인 가격을 제공해 준다는 일반적인 견해는 일률적으로 수용되지 않는 것으로 판단된다.
과일류는 시장도매인제의 가격수준이 높고 채소류는 경매제의 가격수준이 높지만 둘 다 가격변동성은 크기 때문에 두 시장의 가격변동 패턴의 차이가 없으며 거의 동일한 패턴을 형성했다. 이는 시장도매인제의 가격효율성이 상대적으로 낮다는 사실을 의미한다.
한편, 강서시장 출하자와 구매자를 대상으로 설문조사를 실시한 결과 경매제 출하 이유는 대금정산의 안전성, 수급반영 적정가격 형성, 모든 상품의 자유로운 출하 순이었으며 시장도매인제 출하 이유는 가격변동의 안전성, 단골, 합의가격 제시 순이었다.
두 시장이 가격수준과 가격변동성은 비슷한 수준으로 나타났으며 시장도매인제 개선사항은 수급반영 적정가격, 출하자 가격합의 순으로 나타났다.
가락시장 시장도매인제 도입여부는 강서시장 개선 후, 가락시장 도입 불필요, 출하자 견해 반영, 가락시장 우선도입, 타 시장 도입 후 순이었다.
구매자의 만족도 및 견해조사에서 구매 시 가격수준과 가격변동성은 경매제 시장과 비슷한 수준으로 판단됐으며 시장도매인제 추가적 확대는 ‘시장흐름에 맡김’이 42.9%로 우위였고 기타 의견으로는 강서시장 개선 후, 전국확대, 출하자와 구매자 견해 반영이 있었다.
부지 및 시설단위당 이용효율성은 경매장과 중도매인 점포가 필요한 경매제가 매우 높은 수준이었고 종사인력 1인당 생산성은 경매제의 경우 중도매인 점포를 포함할 경우 시장도매인제가 높은 것으로 나타났다. 또한 시장 내 단위당 제비용 요율은 경매제의 경우 시장사용료와 보증금 수준은 낮으나 하역비 수준은 높은 것으로 조사됐다.
경매제 시장과 시장도매인제 시장의 반입시간대는 산지의 유사한 작업환경으로 품목별?부류별로 유사했으며 반입 후 경매제는 경매 대기시간이 필요하고 시장도매인제는 반입 후 하차?진열시간이 필요한 것으로 나타났다. 시장 내 물류기능이 확대되면 전체 시장 내 지체시간의 차이는 큰 의미가 퇴색되지만 계절적으로 약간의 차이가 존재하므로 경매 대기시간 차이에서 오는 상품성 저하 등의 문제는 크지 않은 것으로 조사됐다.
◈시장도매인제 문제점과 개선방안
시장도매인제는 거래형태가 위탁거래 중심의 시장행위를 하지만 가격결정 과정이 없어 독자적 가격발견 기능이 매우 미흡하다는 문제점이 드러났다. 거래과정과 가격결정이 거래당사자의 개별 행위이기 때문에 정보의 비대칭성과 불완전경쟁구조 하에서 가격결정 왜곡 위험성이 있고 차명 출하자와의 매수거래에 따른 대금결제 지연 등으로 대금정산 위험의 담보비용 증가 요인이 있다는 것이다.
전체적으로 시장도매인제 도입 시 기대효과를 일괄적으로 충족시키지 못하고 있다는 의견이다. 또한 담보비용과 감시비용이 보장되지 않으면 시장도매인제 선택의 확대에 한계가 나타날 것으로 판단되며 시장도매인제의 취급상품에서 등급과 구색 및 취급량의 상대적 제한성으로 출하자의 지속적인 출하안전성 문제가 발생할 가능성이 있다.
자체적 정산시스템이 구축돼 있지만 출하자 대상으로 조사를 실시한 결과 경매제에 비해 안전성과 신뢰성이 미흡한 것으로 인식되고 있으며 경매제 가격의 의존적인 가격결정 구조에 기인한 상대적 정산시간 및 기일 지연과 정산내역에 대한 신뢰성 미흡 등의 현상이 나타나고 있다.
이어 기본적으로 자유거래체제인 시장도매인제 거래의 공정성과 투명성 확보를 위한 제도적 장치가 미흡함에 따라 정보의 비대칭성 문제가 여전히 발생하고 있으며 산지 출하자와의 협의에 의한 매수 능력 역시 부족한 상황이다.
더불어 두 시장의 실질적인 물류효율성의 차이는 경매제의 경매 대기시간과 경매시간의 차이로 나타났다. 규모화된 개별 생산자와 생산자조직의 출하 비중이 일정 수준에 도달하지 않는 한 유통경로 단축에 의한 비용절감 효과는 낮은 수준일 것으로 판단된다.
또한 시장도매인의 부실한 경영구조를 꼽을 수 있다. 경영규모의 양극화 현상이 진행되고 있을 뿐 아니라 저조한 경영성과와 건전경영 유지의 어려움 등 단기간 공영도매시장 영업에 대한 상인의 마인드는 많이 변화됐으나 영업 회계처리의 다양한 문제점 내포로 시장도매인제 신뢰성에 영향을 미치고 있다.
한편, 경매제와 시장도매인제를 병행할 경우 두 제도의 불완전성으로 인해 두 시장에 반입된 일부 물량이 서로 이동해 제도 간 일부 보완관계가 있는 것으로 나타났다. 시장도매인제 경매가격 기준의 자의적 가격결정체계는 경매가격 형성에 일정 수준 영향을 미치고 있는 것으로 판단된다. 두 거래제도가 거래방법, 가격수준, 가격변동성, 이용자의 선호도 반영 등에서 완전히 차별화될 때까지는 동일시장에서 두 제도의 병행은 활성화보다 시장질서 왜곡요인으로 작용할 가능성이 높은 것으로 판단된다.
시장도매인제의 개선방안으로는 △독자적 가격형성 기능 조성으로 경매제 가격발견 기능과 차별화 △거래물량에서 매수거래 비중의 압도적인 제고 △시장도매인 거래방법에 대한 법적?제도적 장치 마련 △매수거래 가격의 경매 전 공개 △출하자의 출하안정성 보장을 위한 거래의 공정성과 투명성 확보 △출하자 선택권 보장과 신뢰성 확보 △출하대금 정산의 안전성 확보 △현실적인 정산조직의 설립 추진 △시장도매인의 수집 및 분산 능력 제고 등의 의견이 제기됐다.
따라서 정부는 두 시장의 문제점 개선을 우선사업으로 추진하고 경매제 시장의 경우 가락시장과 중앙도매시장을 우선적으로 실시하고 시장도매인제 시장은 기존 강서시장을 중심으로 우선 실시해야 하며 두 제도의 특성이 명확히 차별화돼 출하자의 선호를 반영한 선택이 이뤄질 때까지는 두 제도의 노출된 문제점 개선에 주력해야 한다고 발표됐다.
