우리나라 농업예산을 보면 농업의 GDP대비 예산의 비중이 일본보다 낮지만 비슷한 수준이고, 스위스와 비교하면 3배이상 차이가 나고 있다. 그럼에도 우리나라는 농업예산의 증액을 재정담당부서가 감안하지 않고 있다. 따라서 농업재정 내부에서 중요영역간의 배분과 그 운용방식에 초점을 두는 것이 농업재정운용을 바라보는 현실적인 접근이라고 제시했다.

농식품부의 예산 중에 농업농촌 예산이 절대적으로 비중이 높은 가운데 그 안에는 양곡관리 및 농산물 유통, 농업체질 강화, 농가소득 및 경영안정 분야의 비중이 높다. 체질강화, 유통, 소득, 생산기반, 농촌, 기타 등으로 분류해 2000년부터 부문별 추이를 살펴본 결과 전반기에는 유통부문의 비중이 높은 가운데 소득부문 비중이 증가했고 후반에는 체질강화 부문이 크게 증가했다.

그런데 우리 농업재정은 비전과 목표를 통해서 구체화돼야 함에도 우리 농정의 비전과 목표가 바람직한 것인지도 제대로 검토하지 않았고, 비전과 목표를 실천하기 위해 적절한 틀을 가지고 예산을 배정했는지도 모르고 개별적 상황에 따라 배정되고 집행했다.

따라서 농업재정의 개편방향은 정책적 목표의 중요성에 맞게 한정된 재정자원을 배분했는지, 법적 목표에 적합하게 재정운영방식이 정해져 있는지 확인하는 것부터 출발해야 한다.

특히 △법적 지출과 재량적 지출 △집행과 관련된 중앙-지방정부의 권한배분 △보조와 융자 등으로 운영되는 재정운영방식의 점검은 매우 중요하다.

법적 지출은 변동직불과 같이 사전에 정해진 요건을 충족하면 재정지원이 보장되는 지출이고, 재량적 지출은 정책사업과 같이 정책당국의 재량적 판단으로 재정이 지원되는 지출을 말하는 것이다. 현재 정책사업의 종류는 ‘사업시행지침서’의 분류기준으로 70~80개에 이르고 각 사업별 세부사업이 수개에 이르러 실제로는 200~300개에 이른다. 이 재량적 지출이 과다할 경우 문제점이 발생한다.

재량적 지출은 다양한 정책수요가 있는 상황에서 한정된 재정을 효율적으로 사용하기 위해 필요하다. 그러나 이런 사업으로 지출되는 예산이 많아지면 관련주체가 시장이나 사회적 수요에 반응하기보다 정부의 디자인에 추종하게 됨은 물론 지원대상의 선정․관리에 과도한 인력과 자원이 소모된다. 따라서 법적 지출방식으로의 전환은 필수적인 것이다.

중앙과 지방의 권한배분도 중요한 과제다. 자자체의 농업관련 재원과 행정자원 운영 중에서 중앙정부의 사업집행. 공동부담, 자체기획과 예산에 의한 부분의 비중점검이 필요하다. 정책혜택이 미치는 범위에 따라 그 정책의 재정과 운용을 담당할 중앙의 수준이 결정돼야 한다.

- 공공적 기여 지불프로그램 중심으로 전환해야

농업재정은 정부의 역할이 없을 경우 공급될 수 없는 식품, 농업, 농촌분야의 공공재 공급을 기본 역할로 해야 한다. 즉, 식품, 농업, 농촌분야에서 공공재 공급을 중심으로 농업정책의 목표가 설정되고 그에 상응하는 재원의 배분이 이뤄져야 한다.

식품의 경우 식품의 안정적 공급, 식품 안전․안심․건전성 확보, 모든 국민의 식품접근성 보장 등을 말한다. 농업은 공공성 강한 연구개발, 지식확산, 농업의 환경기여, 지속가능성 확보, 농업의 지역경제에 대한 경제성․고용성 유지 등을, 농촌은 쾌적성 유지, 농촌지역에서의 국가 최저생활 여건 달성, 농촌의 사회경제적 혁신 유도, 기후․경제 등 각종 급변에 대한 회복력 유지 및 제고 등이 공공재로 말할 수 있다.

이를 위해 구조개선 과정 중 성립한 농업 및 유통관련 생산 투입재 및 생산물에 대한 가격보조, 금융지원 중심의 재정운영에서 탈피해 위의 정책목표 달성을 위한 재정 재분배가 이뤄져야 한다. 특히 이 과정에서 농업재정의 중점을 재량적 지원사업에서 요건을 갖춘 농업 또는 다기능성 제공행위에 대한 지불프로그램(식품생산, 산업원료 생산, 농촌환경․문화 유지 등) 중심으로 전환해야 한다는 점이 핵심이다.

그런데 다기능성 제공행위에 대한 직접지불을 개략적 보면 우리나라의 농업GDP대비 직불의 비중은 4.18%와 전체 GDP대비 0.07%인 점을 EU의 국가와 비교해 보면 독일, 프랑스, 영국 등 고소득-저농업비율 국가들에 비해 전저히 낮은 것은 물론 농업비중이 비슷하고 일인당 국민소득이 비슷한 스페인, 폴란드에 비해서도 낮다.

또한 EU의 농업경영체 소득 중 매우 큰 부분이 직접지불로 점하고 있다. 특히 소규모 및 겸업농의 경우 농업소득의 대부분은 직접지불제를 통한 것이다. 직접지불제는 농가소득의 보충을 위한 이전소득이 아니라 농업생산과 결부된 다기능성 공급에 대한 사회적 지불의 성격을 강화하고 있다. 이를 통해 독일의 경우 EU연방정부의 예산 중 직접지불제의 비중이 43%로 압도적으로 높다.

- 소득보전 중심에서 농업생산활동과 관련된 공익적 기능 지불로

최근에는 직접지불제가 생산물이나 투입재에 대한 지원을 벗어나 공공재서비스에 대한 ‘농업기여 지불제’의 성격으로 전환되고 있다.

현재 직불제는 9가지의 형태로 운영되고 있으며 2016년 기준으로 중앙정부 예산규모는 2조원이다. 그중 고정적이면서 가장 액수가 큰 것은 쌀소득보전 고정직불다. 쌀고정직불과 더불어 항시적 소득보전의 성격이 큰 밭농업직불이 있다. 공익적 기능에 대한 지불의 성격을 가진 것으로 조건불리직불, 경관보전직불, 친환경농업직불, 친환경안전축산직불 등이 있다. 또한 가격변동에 대한 안전장치로서 쌀변동직불과 FTA 피해보전직불이 있으며, 구조정책적 성격을 가진 경영이양직불이 있다.

현재의 직불제는 소득보전 중심이며, 농업생산활동과 관련해 발생하는 공익적 기능에 대한 지불의 성격이 약하다. 품목면에서 쌀에 치중돼 있을 뿐만 아니라 농업재정에서 직불제가 차지하는 비중이 낮다. 더구나 농업정책상 이질적인 목표를 가진 수단들이 직불제로 통징되는데도 오는 혼란이 있다.

따라서 공공적인 목적을 둔 농정이라는 조건에서 예산을 수립하는 방식이 필요하다는 견해다. 이를 위해 직접지불이라는 용어에서 직접을 뺀 지불(payment) 또는 프로그램으로 변화를 모색해야 한다는 주장이다.

직불제가 도입, 확대되는 과정에서 예산당국과 농업생산자 사이에 직불이 사회에 대한 명확한 반대급부 없이 농가소득을 보충해주는 정책수단이라는 인식이 자리잡아 부정적인 인식을 주기 때문이다. ‘농업기여 지불’ 또는 ‘농업기여 프로그램’으로 한다면 농민의 사회적 기여에 대한 서비스를 정부가 사회를 대신해 지불한다는 것을 명확히 할 수 있기 때문이다.

- EU, 농민의 사회적 기여에 대한 정당성 보장 추세

EU는 2013년 농업개혁을 통해 기존 직불제(Pillar1)에 환경적 고려를 강화했고, 농업의 생태적 역할, 지속가능성 제고, 농촌지역의 경제발전 등의 정책목표 달성에 보다 직접적으로 기여할 수 있는 농촌발전정책(Pillar2)의 비중을 증가시켰다. 이것은 EU재정지출의 사회적 정당성을 보장받으려는 시도다.

농업재정의 3/4를 차지하고 있는 직불제(Pillar1)는 역사적으로 1992년 제도가격(일본의 최저가격보장제)을 대폭 낮추면서 그 차이를 보상해준다는 개념으로 전면적으로 도입됐으나 그 보상의 시간이 흐를수록 직접지불의 근거가 되기 어렵게 됐다. 25년이 지나면서 당시의 제도적 충격을 보상하는 것은 타당성을 잃게 된 것이다.

2013년 도입된 녹색지불은 직불의 근거를 농업의 환경적 기여와 이를 통한 사회적 서비스로 찾은 것이다.

농촌발전정책(Pillar2)은 1992년 개혁 당시에는 보조적인 의미만을 가진 정도였으나 사회경제적 변화에 따라서 그 중요성이 커져왔다. 유럽 내 지역 간 격차가 확대되고 기후변화-환경 의제가 중요해졌다. 농업의 기능 중에서 산업연관 및 고용측면에서 지역경제에의 기여와 환경적 기여에 대한 사회적 기대가 커지고 있다.

이에 따라 직불제(Pillar1)는 녹색지불을 도입해 농업의 환경적 기여를 강화하려는 정책목표를 부각하고, 이 정책수단에 예산의 30%이상을 배분토록 했다. 이를 위해 영구초지의 유지, 생태초점지역, 작물다각화를 의무로 하고 있다.

농촌발전정책은 지식의 이전과 혁신 육성, 농업경영체 경쟁력 제고, 식료 연쇄 조직 지원, 농림업 관련 생태시스템의 회복․보존․개선, 자원효율성 강화와 저탄소 및 기후변화 대응능력 제고, 농촌지역의 사회통합․빈곤감소․경제발전 지원 등 6대 우선순위를 제시하는 한편 이중 4개에 기초해 국가별 농촌발전 기본계획을 수립토록 했다.

- 중앙-지방 공동부담․공동책임 정책

지방자치단체가 자율적으로 농정을 배분할 수 있는 예산이 제한돼 있다. 2012년 충북도의 경우 총예산 세입 중 지방세와 세수수입이 30%에 불과하고 지방교부세 18.8%, 국고보조 36.1%, 광역지역발전특별회계(광특회계) 13,3%이다.

지방세, 세외수입, 지방교부세는 지자체의 기본적인 업무를 담당하는데 대부분 사용되므로 결국 국고보조와 광특회계가 지자체가 창의성 있는 지역정책을 실천할 수 있는 여지를 제공해주는 상태인 것이다.

그중 국고보조는 정부의 특정사업과 관련해 사용방법을 지정하고, 지자체로 하여금 일정 비율로 공동부담토록 하므로 정책선택의 재량이 축소됨은 물론 그 보조금을 이용하려 할 경우 다른 사업에 이용될 예산이 줄어드는 문제가 발생한다. 더구나 지자체의 기획역량까지 부족함으로써 재정운용은 더욱 어려워지는 것이다.

이에 따라 이런 지자체의 난제를 해결하기 위해서는 예산은 배정하면서도 권한이 없는 지자체의 문제점을 해소하는 차원에서 중앙-지방 공동부담정책은 그에 상응하는 정책의 설계와 집행과정에서 공동으로 책임지는 방식이 도입하는 한편 그 정책영역을 규정하고 중기적인 중앙-지방의 협의기구를 통해 지침과 재정규모를 결정하는 방식을 도입해야 한다는 의견이다. 이것이 바로 정책의 영향 범위에 따른 권한과 책임의 배분을 이루는 수단이라고 강조했다.

김영하 편집국장 kimyh@amnews.co.kr 다른기사 보기