- 대대적 직불제도 개편과 농업소득법 개정 절실
# 농정의 전환
농정의 목표는 생산성 제고와 성장보다 국민의 삶의 질 향상으로, 농정방식은 개별 사업지원 중심에서 혁신과 진화의 생태계 구축 중심으로 전환해야한다. 이를 위해 직불제의 확장과 정비가 절실하다. 현재의 쌀 변동직불은 생산과잉의 요인이 되고 있고 FTA 피해보전직불은 피해보전 기능이 취약하다. 변동직불제가 쌀에만 적용되고, 그 해에 벼를 재배해야만 지급하므로 벼 생산유인이 되고 있는 가운데, 2013년에 목표가격이 아무런 기준 없이 정치적으로 18만8000원으로 10%나 인상돼 쌀 생산과잉 요인이 되고 있다.
FTA 피해보전직불은, FTA로 가격이 10% 이상 하락한 부분 중 동일한 농산물 수입 증가에 의한 직접 피해(예를 들면 사과 수입 증가에 의한 사과 가격하락)만을 대상으로 하므로 피해가 과소 추계되어 피해보전 기능이 취약하다.
▲가격변동직불로 통합
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따라서 쌀 변동직불과 FTA 피해보전직불을 ‘가격변동대응 직불’로 통합하고 대상을 주요 품목으로 확장한다(그림 1). ‘가격변동대응 직불’의 대상품목은 쌀을 포함하여 현재 재배면적, 생산량, 농가판매 가격 또는 도매가격에 대한 통계가 갖추어진 주요 농산물로 확대한다. 단, 농지의 형상유지 및 토양침식을 방지하는 조치를 하고, 비료와 농약을 적정량 이상 사용하지 않는 이행조건을 준수하는 조건으로 지급해 환경보전에 기여토록 한다.
기준가격, 기준단수, 기준면적은 현재의 쌀 변동직불제 방식을 준용해 2011~2015년 품목별 최저와 최고치를 제외한 3개년 평균치로 설정한 후 5년마다 같은 방법으로 재설정하고, 기준가격과 당년 가격과의 차액의 85%를 ‘가격변동대응 직불’로 지급하되 당년 재배작물과 관계없이 기준연도 재배면적에 따라 지급, 생산유인이 되지 않도록 해야 한다. 이 제도가 시행되더라도 WTO의 AMS 한도를 초과하지 않고, 재정 소요도 기존 농정예산 조정으로 가능하다.
▲농업소득법의 개정
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정부가 시장격리를 통해 시장가격을 지지한 것이 과잉생산을 유인하고 재고 증가를 초래한 측면이 크므로 원칙적으로 시장격리로 쌀 가격을 정책적으로 상승시키는 일은 하지 않는다. 이 제도 시행을 위해서는 ‘농업소득의 보전에 관한 법률’(이하 농업소득법)을 개정하여 대상 작물을 주요 농산물로 확대한다(그림 2). 농업소득법에서 규정한 현재의 쌀 변동직불의 대상 품목을 통계가 갖추어진 주요작물로 확대하되, 당년 재배와 관계없이 기준연도 면적에 따라 지급하도록 하여 이 제도가 특정한 농산물의 생산유인이 되지 않도록 한다.
기준가격은 5년 마다 재설정하되 쌀은 앞에서 지적한 위험성을 고려해 기준가격을 10년 단위로 가격 변동률에 따라 재설정함으로서 안정성을 높인다. 이 법에서 대부분의 농산물에 대해 가격 하락분의 85%를 보전하므로 기존의 ‘자유무역협정 체결에 따른 농어업인 등의 지원에 관한 특별법’은 폐지한다.
▲공익형 직불제 도입
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‘공익형 직불제’는 먼저 현재의 논 및 밭 고정직불을 ‘기본직불’로 통합, 농지로서의 형상과 기능을 보전하면서 농약 및 비료 투입량을 일정 수준 이하로 감축하는 등의 기초적인 환경·생태 보전적인 영농활동을 이행하는 조건으로 지급한다.(그림 3)
현재의 논 및 밭에 대한 고정직불은 그 목적이 불분명하고 따라서 지급조건도 목적에 맞게 설정되어 있지 않아서 지급의 정당성이 취약하다. 또한 환경, 생태, 문화 등에 대한 수요에 따라 조건불리, 저투입, 경관직불제 등 특정한 목표를 위한 공익형 직불을 설정한다. 이를 통해 지역 전체의 환경과 생물다양성을 보전하여 실개천과 같은 자연자원을 살리고, 이를 기반으로 해당 지역에서 다양한 경제활동이 전개될 수 있도록 한다.
공익형 직불은 환경, 경관, 문화, 역사 등과 관련된 다기능 농업을 실천하는데 동의하고 4년간 협약을 맺은 농민이나 단체에게 기본직불에 가산하여 지급한다. 직불금은 목적 특정형 농업활동에 따른 소득 감소분과 인센티브를 포함하는 수준으로 결정한다.
- 혁신과 진화의 생태계 구축은 청년인력
# 부가가치 창출을 위한 혁신과 진화의 생태계 구축
혁신과 진화의 생태계를 구축하기 위해서는 의욕이 있는 인력이 농업․농촌에 들어올 수 있도록 미국, EU, 일본 등에서 채택하고 있는 청년직불금과 같은 특별한 지원시책을 마련하고, 신규 진입자를 위한 특별 금융지원 및 시설대여 제도를 도입해야한다.
농업의 자본제한과 위험을 농가 스스로 분산할 수 있는 금융·보험제도를 정비한다. 농업금융이 정부가 추진하는 수많은 정책사업을 지원하는 방편으로 운용되고 있는 체계를 개혁, 원칙적으로 종합자금화 하고 전담기구를 둬 농업경영체의 자금제한을 완화해야한다.
농업재해보험은 농업인의 수요에 대응한 다양한 형태의 상품을 개발하고, 정부지원 범위와 수준을 합리화, 농가의 자율적 선택과 부담에 의해 시장기능이 적절히 작동할 수 있도록 한다. 수입보장보험이 작황과 가격위험을 동시에 관리할 수 있도록 집중적인 노력을 한다.
▲가치사슬경영 정책
농가는 생산하고 협동조합은 판매한다는 낡은 사고를 버리고 농장에서 식탁에까지 이르는 전 가치사슬 구조를 장악해 새로운 부가가치를 창출하고 조합원에게 더 많은 가치를 배분하는데 역점을 둬야 한다.
농협이 가치사슬 경영을 할 수 있는 제도적 여건을 조성해야한다. 첫째, 품목별 지주사 체제가 발전할 수 있도록 하고, 지주사의 경영권과 감독권을 분리, 지주사 경영은 전문경영인 중심의 CEO 및 집행임원이 책임지되, 조합의 대표로 구성된 감독이사회가 조합의 이익에 반하지 않도록 감독하는 기능을 맡는다. 둘째, 기존 지주사 사업과 조합사업의 합병, 자회사에 대한 조합 출자 및 지주사 지분의 조합 매각, 지주사 신규 사업에 대한 조합 출자 등이 원활히 이뤄질 수 있도록 하고, 지주사 및 자회사 이익이 이용고 배당 중심으로 조합(원)에 투명하게 환원되도록 보장한다. 셋째, 지주사의 경영실적은 영업이익, 당기순이익 등 경영실적과 함께 이용고배당 등 조합에 대한 수익 배분, 조합과의 공동사업 추진실적을 중요 지표로 설정한다.
▲농촌정책
농촌개발정책을 메뉴방식에서 목표지향 방식으로 전환해야한다. 따라서 정부는 ① 농촌경제의 다각화 지원, ② 근거리 판매망의 확충, ③ 농촌 고령화 사회 대응, ④ 농촌에너지 자립과 순환경제의 구축, ⑤ 생태 친화적 농촌공간의 정비 등을 5대 핵심과제로 설정한다.
이를 받아 시군은 지역여건을 반영해 농촌개발 프로그램을 개발하고, 정부는 5대 농촌개발 목표에 부합하는지 여부에 대한 심의를 거쳐 지원한 후, 시행 결과에 대한 평가시스템을 구축하여 차년도 지원을 결정한다.
다각화정책을 마을단위 사업 공모방식에서 농가의 개별사업 중심으로 전환한다. 다각화 정책이 마을단위 사업을 공모방식으로 선정해 지원하는 방식에 의존하고 있으나 농가의 개별사업을 뒷받침하고 이것이 필요에 의해서 공동사업으로 결합될 수 있도록 지원하는 방식으로 전환할 필요가 있다. 이를 위해 농가단위의 농촌관광 관련 활동들을 서비스 유형별로 재분류한 후 품질관리를 체계화 하고, 농촌관광 시설들은 농촌관광 서비스 유형별로 품질관리 기준을 두어 등급제 또는 인증제를 통해 체계적으로 품질을 관리할 수 있는 체계를 구축하며, 농가의 경영다각화를 지원하기 위한 관련법을 제정토록 한다.
▲농업 R&D 조직 혁신
정부의 농업 R&D는 농촌진흥청과 농림축산식품부/농기평(IPET)으로 이원화돼 기획 관리 및 지원 기능의 중복과 갈등 문제가 지속적으로 제기되고 있다. 이원화 문제를 해결하고 R&D의 안정성과 농정과의 연계성을 동시에 달성하기 위해 농진청을 농업과학기술을 전담하는 기관으로 개편하여(가칭 농업과학기술청: 농과청) 농업·농촌의 장단기 R&D 수요에 대응하면서 지역과 밀착된 연구를 수행하고, 농정 수요 대응 및 민간 연구지원 기능은 농식품부 직할 조직(농업기술개발지원센터: 농기지원센터)이 담당하는 방안을 검토할 필요가 있다.
지역밀착형 연구를 위해 농과청(가칭) 산하에 지방청을 두어 R&D 기능과 역할을 지역으로 대폭 분산하고, R&D 기획 단계부터 관련되는 조직과 고객이 참여하는 참여형 R&D 모델로 전환한다. 농과위가 5년간의 농업 R&D 기본 방향을 설정하면, 농과청과 농기지원센터가 이를 위한 연구 프로그램을 설정하고, 각 프로그램의 목표 달성을 위한 과제 및 세부 연구사업을 결정하는 목표지향형 연구기획방식으로 전환한다.
프로그램은 전문가 중심으로 목표 달성도로 평가하고, 과제별 평가는 프로그램 책임자, 기관별 평가는 농과위, 개인별 평가는 과제 책임자 중심으로 이루어져 목표지향형 기획방식에 맞게 개편한다.
- 예산의 의무적 지출 강화과 협치와 지역농정으로의 전환
# 농정조직과 추진체계 혁신
예산은 의무적 지출 중심으로 편성한다. 농업예산이 매년 정책 담당자의 판단과 정책적 요구 등에 의해 이뤄지는 사업예산 중심에서 법률에 의한 의무적 지출(예를 들면 쌀직불금) 중심으로 짜이게 해야 한다. 단, 의무적 지출은 일몰제도로 정기적 타당성 재검토를 하는 과정을 거쳐 적정한 조정이 이뤄지도록 해야 한다.
그러나 지역 사회 및 경제 인프라 구축, 지역 특화 품목개발, 지역 특정적 환경직불 등과 같이 지역의 특성을 반영하는 것이 필수적인 사업은 지자체에 포괄보조금 방식으로 지원, 지자체가 자율적으로 집행토록 한다. 정부와 지자체는 포괄보조금을 자금의 목적에 맞도록 사용하고 그 결과를 평가, 위반 시에는 엄격한 벌칙을 적용한다는 이행각서를 교환한다. 민간의 조직화를 지원하되 독립성을 보장하고 책임을 분담하는 파트너쉽 체계를 구축한다.
농업정책의 수립과 집행, 유통과 생산조절 등의 분야에서 협동조합, 협회, 회의소, 생산자 및 소비자 단체와 파트너십을 이뤄 새로운 농정거버넌스를 구축한다. 예를 들면, 한우협회, 양돈협회, 낙농육우협회 등은 자체적으로 사육두수를 조절하는 책임을 맡고, 관련된 정책을 수립하는데 참여토록 한다. 또한, 품목별, 지역별로 생산자, 가공업자, 유통업자, 소비자 조직 등이 사업자 연합체를 구성, 수급조절과 소비자 교육 등을 담당하고, 정책수립에 참여한다.
