사업주체는 ‘생산자’ 정부는 의법감시 등 보조적 역할만 감당해야
지속 가능한 자조금 사업 위해 성장동력 점검하고 다듬어야
축산분야 품목별 생산자단체의 구심적 역할을 하고 있는 자조금사업이 어느덧 도입 20주년이 됐다.
한국 농축산물 자조금 제도는 1992년 양돈과 양계부분에서 처음 시도된 이후 이제는 축산단체는 물론 원예, 식량, 임산물과 수산물까지 농축수산분야 전체로 제도가 확산 보편화됐고 이제 농업부분을 지나 다른 산업부분에서도 자조금 제도를 도입 운영하기에 이르렀다.
1990년대 이미 규모화를 이룬 양계업계와 양돈업계가 농발법 속의 자조금 관련 규정을 활용해 자조금사업의 첫발을 내딛었고 이후 1998년 낙농육우협회가 자조금사업 추진을 결의하면서 국내 축산업계는 2000년대 자조금사업을 본격화 할 수 있는 발판을 마련한다.
낙농업계는 유가공업체들의 협조 속에 자조금을 순조롭게 거출, 임의자조금사업임에도 불구하고 1999년 이후 매년 75~80%의 낙농가가 참여 사업이 성공적으로 안착하기 시작한다.
자조금사업의 마중물 ‘낙농자조금’
1998년 한국낙농육우협회는 이사회와 총회서 낙농자조금사업 시행 계획이 잇따라 통과되며 우리 농정사의 새로운 획을 긋게 된다.
1992년 대한양계협회와 대한양돈협회(현 한돈협회)가 임의자조금사업을 먼저 시행하기는 했지만 농가들의 참여 저조로 사업이 연속적으로 시행되지 못했기 때문이다.
1999년 처음 시작된 낙농임의자조금사업은 시행 이전까지는 논란이 많았지만 치열한 토론과 여론형성 과정을 거친 덕분에 뚜껑을 열자 양돈과 양계분야 자조금과는 상대도 되지 않을 정도로 사업이 순조롭게 진행됐다.
자조금사업의 성패는 먼저 거출율에 있다.
보다 많은 농가들이 참여해야만 홍보가 됐든 교육이 됐든 간에 사업을 할 수 있고 수행한 사업 결과의 만족도에 따라 참여율이 유지될 수가 있다.
낙농자조금은 유가공업체라는 훌륭한 거출기관을 파트너로 갖고 있는 덕분에 농가 개개인의 동의 과정을 거쳐야 하는 임의자조금의 한계를 뛰어 넘을 수 있었다.
특히, 유대공제라는 것에 익숙해 있던 농가들은 자조금이 빠져나가는 것에 대한 거부감이 크지 않았다. 15일마다 농가의 통장으로 입금되는 유대 중 일부가 자조금으로 공제됐고 자조금은 정확히 관리단체로 입금되면서 각종 사업을 위한 실탄이 마련됐다.
이렇게 모인 자조금과 정부가 제공한 매칭펀드를 활용해 낙농자조금은 영향력있는 연예인 등이 출연하는 광고 캠페인을 제작, 공중파를 통해 내보내기 시작했으며 자연스럽게 낙농자조금 사업이 홍보되면서 농가들의 참여를 더 쉽게 끌어 낼 수 있었다. 이뿐 아니라 각종 연구사업이나 정책개발에 자조금이 요긴하게 쓰이면서 낙농자조금은 도입 2년 만에 사업이 정착됐고 다른 축산단체들의 부러움을 사기 시작한다.
낙농자조금이 처음부터 순조롭게 진행된 것은 아니었다.
1992년 양돈과 양계분야에서 임의자조금사업을 처음 시작할 당시만 하더라도 낙농분야에도 자조금의 필요성이 제기되기는 했지만 강력한 반대에 부딪혔기 때문이다.
양돈이나 양계의 경우 자조금을 통한 홍보활동의 결과 수요가 늘어날 경우 산지 난가·돈가 상승으로 연결되며 농가수입 증가로 이어지지만 정부고시(현재는 민간자율고시)에 의해 고정가격제로 거래가 이뤄지는 낙농의 특성상 홍보를 통해 판매가 늘어날 경우 결국 유업체가 모든 과실을 얻게 된다는 논리때문이었다.
이러한 논란은 2010년 출범한 육계자조금에서도 일어났는데 닭고기 소비촉진을 위해 자조금을 거출해 집행하면 수수료만 받고 닭을 넘기고 있는 육계농가보다는 계열화업체만 덕을 보게 된다는 반대 의견에 부딪혀 2005년부터 준비한 자조금사업은 만 5년 만에 시작될 수 있었다.
농가들의 반대 논리는 낙농임의자조금이 다른 단체보다 뒤늦게 시행하게 만들었지만 우유가 많이 소비되면 우리도 덩달아 더 많이 원유를 생산할 수 있다는 논리로 설득해 양돈·양계보다 7년이나 늦은 1999년에 자조금 사업이 시행되게 됐다.
앞에서 설명했듯 낙농자조금은 다른 축종과 달리 거출에 유리한 여러 환경덕분에 자조금사업은 빨리 정착하게 됐고 낙농처럼 자조금을 쉽게 거출할 수 있는 시스템 즉, 제도의 필요성을 다른 생산자단체들이 크게 느끼게 했다.
의무자조금제도 도입
낙농자조금의 성공을 부러워하던 축산단체들은 국내에 자조금사업을 처음 알리고 농발법에 자조금 관련 문구를 삽입하는데 결정적 역할을 했던 한국농업자조금연구회와 함께 의무자조금도입을 위한 입법활동에 들어간다.
자조금사업을 국내에 처음 소개한 박영인 박사는 우리 농업 및 축산과 관련된 외국기관에 근무하던 1970년대부터 자조금사업에 관심을 가졌고 1980년대 우리 농축산분야 지도자와 공직자들을 미국으로 초청해 자조금사업의 필요성을 알리기 시작한다.
1992년 발족한 한국농업자조금연구회는 자조금 사업이 도입될 수 있는 브레인 역할을 충실히 수행하면서 제도화·입법화에 힘을 실어줬고 초기 자조금사업이 나갈 방향을 제시하며 학계와 산업이 보조를 맞춰나갔다.
자조금연구회와 축산단체는 축산의무자조금법 청원 운동을 펼친 결과 2001년 12월 국회에서 관련공청회를 개최하고 축산물자조금사업의 활성화에 결정적 역할을 하는 ‘축산물 소비촉진 등에 관한 법률’이 2002년 5월 13일 제정되기에 이른다.
‘축산물 소비촉진 등에 관한 법률’ 제정은 농가들에게 일일이 동의 과정을 거쳐야 하고 또 거출에 참여하지 않더라도 아무런 법적 조치를 취할 수 없기 때문에 반쪽 자리 자조금으로 전락하고 만 낙농을 제외한 다른 자조금단체에는 매우 고무적인 일이었다.
임의자조금사업 시절 처음에는 사업의 필요성에 의해 사업에 참여했다가도 사업 미참여자가 많을 경우 중도에 사업에서 이탈하는 경우도 많기 때문에 의무자조금법의 제정은 자조금사업이 지금처럼 일반화될 수 있는 결정적 역할을 하게 된다.
2005년 양돈협회가 전체 양돈농가들의 투표에 의해 자조금사업 총회 구성원인 대의원을 선출했고 이어 대의원들은 자조금사업의 개시유무, 거출금액, 거출된 자조금을 관리하고 운영할 관리위원 선출 등을 투표에 의해 민주적으로 결정했으며 대의원들의 결의에 따라 전국의 양돈농가들은 자조금거출에 의무적으로 참여하게 됐다.
이후 한우·낙농·산란계와 육계가 잇따라 의무자조금사업 시행에 들어갔고 초기 거출기관과의 마찰 등 여러 돌발 변수들을 하나하나 해결해 가며 2010년대 들어 축산분야 자조금사업은 산업의 홍보실, 정책을 개발하는 기획실, 연구를 주도하는 R&D와 교육사업 등을 주도하는 축산생산자단체의 핵심사업으로 자리잡게 된다.
자조금사업의 성과
자조금사업이 본격 시작되기 이전인 1990년대 이전까지만 하더라도 농축산분야 생산자단체는 농자재 공동구매사업과 농축산물 판매사업을 하는 협동조합이 대표적이었다. 1990년대까지 이어진 협동조합 설립붐을 타고 농협·축협·수협 등이 경제사업과 신용사업을 병행하며 급속한 성장을 해왔던 시절이었다.
하지만 또 다른 생산자단체인 낙농·양돈·양계·한우 등의 품목별 생산자단체들은 협동조합의 조직력과 인적·물적 파워에 밀려 협동조합이나 정부에 무엇인가를 요구하는 수준에서 사업을 진행했을 뿐 유명무실했던 것이 현실이었다.
하지만 자조금사업 시행과 함께 이들 품목별 단체들은 협동조합 이상의 영향력을 발휘하기 시작했고 2000년대 들어 정부의 새로운 농정파트너로 부각되기에 이른다.
또한 중앙일간지와 방송 등 대형 언론과의 접촉점까지 확대하면서 언론을 이용한 각종 활동 또한 전문성을 발휘하기 시작한다.
자조금사업의 성과는 이들 자조금단체들이 홍보한 우리 돼지고기, 우유, 한우고기의 판매 증진에도 있을 수 있겠지만 이보다 더 큰 효과는 품목별생산자단체들이 자주성을 회복하고 강력한 대정부·대국회 농정활동을 펼칠 수 있는 역량을 갖게 했다는데 있다.
자조금단체들의 축산물 소비촉진광고의 성과로 축산물이 어느 정도 더 판매됐는지를 수치화 하기는 사실 무리가 있다. 자조금 외에도 변수가 너무 많기 때문이다.
공급과잉에 따른 가격 하락으로 소비가 늘 수도 있고 2008년 광우병 논란과 같이 외국산 농산물의 이미지가 급격히 추락해 반사이익을 보는 경우도 있다.
그뿐인가. 대체제 관계에 놓인 다른 먹거리에 문제가 생겼을 때도 소비가 늘기도 줄기도 한다.
박영인 자조금연구원 이사장은 “일반 기업에서 특정 제품의 광고 등 프로모션을 실시한 후에 전후 제품판매량을 수치화 하는 것은 가능하겠지만 일반 농산물에 이를 적용하는 것은 문제가 있다”며 “자조금의 성과는 다른 부분에서 찾아야 할 것”이라고 말했다.
자조금사업의 성과는 우리 농산물에 대한 인식의 변화일 것이다. 현재 우리 농산물은 비슷한 품질의 수입 농산물보다 높은 수취가격을 보여주고 있지만 소비자 불만은 없다.
적정물량 이상 수입농산물이 들어올 경우 국내산 농산물의 가격 하락을 불러 오기도 하지만 여전히 수입농축산물보다는 우리 농산물이 높은 가격에 판매된다.
이는 우리 농축산물과 수입농축산물의 차별화에 성공했다는 것으로 자조금은 이러한 격차를 더욱 벌리는데 일조했다. 우리 농부들 그리고 농촌진흥청과 같은 R&D기관들이 우리 농축산물의 품질고급화를 위해 노력한 면도 있지만 그보다는 자조금 등을 통해 지속적으로 우리 농산물의 중요성을 알린 소비자 교육이 더 큰 빛을 발휘했다 봐야할 것이다.
일반 경제학자들은 FTA로 그간 유지됐던 관세 장벽이 사라지게 돼 가격 경쟁력을 추가로 확보해야 한다고 주장하고 있지만 우리 농산물은 가격 경쟁력 이상의 무형의 경쟁력을 자조금을 통해 확보하게 된 것이다.
소비재 농산물과 원자재 농산물
지난 10년간 축산분야 자조금사업의 성공은 원예와 식량작물, 그리고 임산물과 수산물을 생산하는 농어가와 이를 담당하는 공직자들을 자극하기에 충분했다.
이후 앞 다투어 품목별 생산자단체를 중심으로 자조금단체가 만들어지고 사업이 도입됐지만 그 성과는 지지부진한 것이 현실이다. 이들 분야 자조금의 성과가 미진한데는 축산물과 일반농산물이 가지고 있는 특수성에 기인한다.
축산물의 경우 농가가 생산한 가축이나 원유는 곧바로 제품화가 되지 않기 때문에 가공을 해야 한다. 농가가 생산한 가축과 원유를 제품화하는 도축장과 유가공공장이 거출창구역할을 수행해 주면서 자조금사업의 핵심이 거출업무가 원활할 수 있었다.
하지만 쌀 등 도정을 하는 몇몇 농산물을 제외한 대부분의 농산물은 특별한 처리 과정을 거치지 않아도 바로 제품화가 가능한 소비재 농산물이기 때문에 자조금을 거출할 만한 창구 마련이 쉽지 않았다.
결국 농가들이 필요에 의해 자조금단체는 만들어 놨지만 거출창구가 없다보니 참여율이 저조하고 적은 예산으로 인해 사업도 제한적으로 실시할 수밖에 없어 사업성과물을 활용해 농가들의 참여를 독려하기도 쉽지 않다.
이러한 한계를 극복하도록 정부가 관련법을 제정해야 하지만 실상은 소비재 농축산물과 원자재 농축산물을 구분하지 않고 제도가 만들어지다 보니 자조금 시행과정에서 여러 난관에 부딪히는 경우가 허다하다.
실제로 축산분야 유일한 소비재 축산물인 계란의 경우 2005년부터 의무자조금사업을 추진해 왔으나 거출창구를 마련하지 못해 2010년에야 ‘임의’도 ‘의무’도 아닌 자조금사업을 수행하고 있다.
정부의 역할은 어디까지
도입 20년을 맞이한 자조금은 축산분야를 중심으로 사업면에서는 기대 이상의 실적을 올리고 정착단계에 진입했지만 제도면에 있어서는 아직까지 전 근대성을 보여주고 있다.
앞에서 지적한 품목별 특수성을 법이 잘 반영하지 못하고 있는 부분은 물론이고 정부가 제공하는 매칭펀드의 사용 그리고 정부가 어느 수준까지 사업계획 수립에 관여해야 하는지 명확한 가이드라인이 없는 게 현실이다.
임의자조금시절 그리고 의무자조금 초창기는 농가의 거출금액에 100%를 정부가 제공했고 정부와 합의만 되면 법적 테두리 안에서 어떤 용도로 쓰던 문제가 되지 않았지만 자조금 거출규모가 커지고 정부가 제공하는 매칭 펀드의 금액도 많아지면서 정부의 간섭이 커지기 시작했다.
정부의 매칭펀드는 광고료로 사용하면 안된다는 것이나 관리위원회와 대의원회까지 통과된 사업계획이 정부에 의해 일방적으로 수정되는 일도 다반사로 일어났다.
이로 인해 농가거출규모가 큰 단체를 중심으로 정부로부터 펀드를 받지 않고 독자적으로 사업을 진행해야 하는 것 아니냐는 이야기까지 터져 나오고 있다.
이와 관련해 자조금연구원은 2012년 3월 7일 제2축산회관 회의실에서 개최한 ‘축산자조금, FTA 대응 기자초청 간담회’에서 “정부 담당자가 관리위원회와 대의원회에서 의결권을 행사해 사업계획 초기부터 정부의 입장이 충분히 반영되도록 하고 이후 일방적으로 사업계획이 수정되는 일이 없도록 해야 한다”는 입장을 내 놓았다.
필자는 이날 간담회에서 매칭펀드 제공과 관련해 자조금사업을 ‘도입기’ ‘발전기’ ‘성숙기’로 나누고 각 단계별로 제공하는 매칭펀드의 규모를 줄여나가 자조금단체의 독립성을 보장하고 정부의 지원도 명분을 세우는 방향으로 나가야 한다고 제안했다.
이와 관련해 실제로 원예 등 농산물분야 의무자조금의 경우 사업실적 및 거출률에 따라 사업을 평가하는 프로그램을 만들고 사업실적에 따라 정부의 매칭펀드를 차등 지급하도록 설계가 되어 있다.
매칭펀드는 산업과 자조금단체가 자생력을 갖도록 하기 위한 인센티브로 역할을 해야 하고 사업초기에는 더 큰 인센티브를 제공하고 일정 기간이 지나면 정부의 지원금을 줄여 나가며 회계도 운영도 독립성을 키워나가는 방향이 바람직한 것으로 당시 간담회에서는 정리됐었다.
지속가능한 자조금사업 되기 위해
지속가능한 자조금사업이 되기 위해서는 성장 동력을 잃지 말아야 한다.
자조금사업의 성장동력은 농가의 참여가 지속돼야 한다는 것으로 결국 기본은 우리 농업의 지속가능한 발전일 것이다.
생산만 하면 모두 소비가 되던 폐쇄 경제 시대를 지나 이제 개방 그리고 더 큰 개방을 준비하고 있는 상황을 감안한다면 수입농산물과 피말리는 경쟁은 자조금의 성장동력이자 존재이유가 될 것이다. 우리 농산물이 경쟁에서 뒤처지지 않고 산업이 계속 존재할 수 있도록 우리 농산물의 우수성을 알리고, 새로운 제도를 만들어내고 농가를 교육하는 등 자조금은 각 품목의 기획실, 마케팅본부, R&D의 첨병과 같은 역할을 수행해 줘야 한다.
두 번째는 농가들이 자조금사업의 필요성을 계속 공감해야 하는 부분이다. 돈을 내는 농가들이 자조금사업의 결과물에 대해 고개를 젓는다면 결국 자조금 납부율은 떨어지게 되고 그로 인해 성과물은 더욱 보잘 것 없어지는 악순환에 빠져 결국 성장 동력을 잃게될 것이다.
이를 감안해 자조금 관리단체의 전문성·투명성은 무엇보다 중요하고 정부와 학계도 지속적인 정보제공과 제도개선을 통해 자조금사업이 역할을 다할 수 있도록 지도해야 한다.
마지막으로 자조금사업 도입 20년이 되는 뜻 깊은 해를 맞아 각 자조금사업과 관계자(생산자단체, 농가, 정부, 협동조합, 자조금관리단체)들은 현재 우리의 자조금은 어떤 위치에 있는지 그리고 지속가능한 사업이 진행되기 위해서는 어떤 노력이 필요한지를 되돌아보고 반성하는 시간을 가져보길 제안해 본다.
이제는 공기와 같이 보편화된 제도로 자조금이 자리잡았지만 평소에 우리가 공기의 중요성을 모르듯 그 중요성을 되새기고 재정비해 우리 농업이 지속적 발전을 위한 귀한 도구로 이용되기를 희망해 본다.
