국민의당 정인화․이영주 국회의원을 비롯, 바른정당 홍문표, 자유한국당 권석창, 더불어민주당 위성곤 의원의 공동주최로 지난 15일 국회도서관 소회의실에서는 “‘헌법상 농업조항’, 어떻게 개정할 것인가?”를 주제로 정책토론회가 열렸다. 박지원 국민의당 대표를 비롯한 주승용 원내대표, 조배숙 정책위의장 등 국민의당 당직자들이 총출동한 가운데 열린 이번 토론회에서 발제자와 토론자들은 헌법상 농업의 공익적 기능을 반영해야 한다는 점과 경자유전의 원칙이 삭제돼선 안된다는 점을 확실히 했다. 그 내용을 요약한다. <편집자주>

ㅇ 발제/ 농업관련 헌법조항의 검토와 개정방향(임정빈 서울대 농경제사회학부 교수)

헌법에 농업조항을 포함시켜 시대상황을 반영한 국가 농업정책의 목표와 과제를 명확히 제시하는 것은 구체적 입법이나 정책을 수립·시행하기 위한 헌법적 근거를 확보한다는 측면에서 매우 중요하다. 이런 측면에서 현행 헌법상 농업조항인 121조와 123조에 규정된 내용들은 아래와 같은 측면에서 개정이 필요하다고 판단된다.

우선 121조(경자유전의 원칙과 소작제금지)의 경우 특히 과거 지주와 소작인간의 임의계약에 기초한 소작제는 이미 시대적으로 적합하지 않은 용어이므로 변화된 현실을 반영한 개정의 필요성이 있다. 또 123조의 경우도 농업의 역할과 다원적·공익적 기능에 대한 언급 없이 국가의 농어업에 대한 보호·육성의무를 중소기업과 동일선상에서 규정된 상태여서 개정이 필요하다.

농업을 일개 산업군의 하나로 취급하고 있으며, 농업의 역할과 기능, 국가의 책무에 대한 구체성이 부족, 국가의 농업과 농촌지원 정책 추진의 헌법적 규범 구속력이 부족한 상황이다. 이를 위해 스위스와 같이 헌법에 먼저 농업의 국가 및 사회에 대한 역할과 기능, 그리고 이에 대한 국가 지원의무 등의 원칙과 근거가 명확히 제시돼야 한다.

우선 농업·농촌 및 식품산업 기본법(이하 농업법)에 존재하고 있는 농업의 역할과 기능관련 내용을 헌법조항으로 격상, 국가가 농업의 다원적·공익적 기능을 보장할 의무를 규정한다. 스위스의 사례와 같이 농업의 역할과 다원적·공익적 기능을 명시하고, 국가가 이를 유지하고, 보장할 수 있도록 의무 규정을 신설한다.

이때 농민의 공익적 서비스 제공에 대한 국가의 정당한 보상(remuneration)의 개념을 구체화하고, 이러한 보상을 받기 위해서는 농민도 실질적으로 이러한 공익적 기능을 수행해야 한다는 의무준수(cross compliance) 이행이 선제적으로 필요함을 규정한다.

이에 따라 국가의 농업 역할과 공익적 기능 유지 및 보장의무를 신설하는 (안)을 제안한다.

아울러 경자유전의 원칙과 관련해 기존 조문의 일부를 수정 및 보완이 필요하다. 이미 변화된 토지소유 및 임대차 관행에 따라 오래전 사라진 소작제도금지 규정은 실효성이 없으므로 삭제가 가능하다. 또 경자유전의 원칙은 유지하되 농지 소유의 파편화(분할상속, 분할매매 및 이전 등)를 방지하고, 농지 소유의 안정화와 소유구조의 합리화를 위해 수정이 필요하다.

이와 함께 농업만의 조항은 독립적 편성이 필요하다. 농업의 보호육성 의무와 함께 동일선상에서 언급되고 있는 “현행 123조 3항: 국가는 중소기업을 보호·육성하여야 한다”라는 조항은 농어업과 농업민 관련 조항과 함께 규정되어 생뚱맞은 측면이 있고, 뒤에 논의되는 추가적인 농업관련 조항 개정요구 방향에 비추어 이동이 필요하다.

<종합토론>

- 농업의 다원적 기능이 수용, 헌법의 목적 달성에 효과적

▲심영규 동아대 법학전문대학원 교수

우리나라 헌법이 사회(복지)국가원리를 기본원리의 하나로 채택하고 있다는 데에는 거의 이견이 없다. 헌법 전문에는 “정치·경제·사회·문화 모든 영역에서의 각인의 기회를 균등히 하고” 및 “국민생활의 균등한 향상을 기하고”의 표현을 통해 ‘정의로운 사회’의 이념을 수용함으로써 헌법에 규정된 사회국가원리(복지국가원리)를 국가목표로 천명하고 있다.

더구나 헌법은 이를 구현하기 위해 사회적 기본권의 보장, 재산권의 사회적 구속, 경제질서의 규제와 조정 등에 관한 개별 조항들을 두고 있다. 그 중에서도 특히 농지의 경자(耕者有田)원칙과 소작금지를 천명하고 있는 제121조, 농어업 보호·육성 및 농·어촌종합개발과 균형 있는 지역경제 육성에 관한 제123조 제1항 및 제2항, 농어민의 이익 보호에 관한 제123조 제4항, 농어민 등 경제적 약자의 자조조직 육성에 관한 제123조 제5항 등을 국가농업정책에 관한 직접적인 근거조항에 해당한다.

이제는 농업의 다원적 기능이 충분히 반영됨으로써 헌법이 지향하고 있는 사회(복지)국가주의와 사회적 시장경제질서의 현대적 이념과 목적 달성에 적합한지 여부를 전면 재검토할 필요성이 제기되고 있다. 헌법뿐만 아니라 관련 하위법령에도 헌법적 가치로서 농업의 다원적 기능이 수용 또는 반영됨으로써 헌법의 이념과 목적 달성에 효과적일 것이다.

- 식량주권과 다원적 기능, 새로운 조항으로 추가해야

▲장경호 농업농민경제연구소 녀름 소장

농업에 대한 헌법조항의 주요 이슈는 농업이 경제에 부속물로 취급받는 문제, 농지, 식량주권, 다원적 기능 등에 관한 것으로 볼 수 있다. 헌법에 농업조항을 개정하려면 농업이 경제 하위개념으로 논의돼선 안된다. 산업으로서의 농업이 아닌 다면적 가치를 담은 농업이어야 하기 때문이다. 그 다음은 농지에 관한 문제인데 경자유전의 원칙은 반드시 지켜야 한다. 무엇보다 농업의 지속성을 위해서는 농지보전이 중요하기 때문이다.

또 식량주권과 다원적 기능을 각각 새로운 조항으로 추가하는 것이 타당하다. 식량주권과 다원적 기능은 매우 친화적인 가치이지만 범위가 일치하는 것이 아니다. 식량자급룰이 낮은 수준을 유지하는 국가의 경우 식량주권이 그만큼 중요하다는 인식을 반영해야 하기 때문이다.

특히 식량주권은 보다 구체적으로 소비자로서 국민의 권리와 생산자로서 농민의 권리로 구분해 헌법조항에 넣는 것이 타당하다. 마지막으로 농업․농촌의 다원적 기능과 공익적 가치를 명문화하고 이에 따른 국가의 책무를 명시해야 한다.

- 국회 개헌특위에 농업계 자문위원 한명도 없다

▲한민수 한농연중앙연합회 정책실장

국회 개헌특위에 자문위원으로 농업계가 한명도 없다는 것은 문제다. 또 경자유전의 원칙은 유지하기 위해 더 강화돼야 한다. 임차농이 보호돼야 한다는 점도 지적한다. 헌법의 보완과 아울러 농업농촌식품산업기본법도 정책 근거마련을 위한 중장기 대책이 포함돼야 한다.

현재 농지법이 국가차원의 국토이용법에 밀려 생태환경이 붕괴되고 있고, 농촌공간이 망가지고 있다. 경재유전은 오히려 강화돼 농촌경관을 지켜야 한다. 농업을 지속가능하게 하려면 가족농이 유지보전될 수 있는 규정이 필요하다. 그리해야 창업농이 뿌리내릴 수 있는 농업인력 지원 등 정책근거가 마련된다. 농업통상 관련 이해당사자의 고른 의견수렴과 공정한 협상 및 제도마련이 될 수 있는 근거도 필요하다.

- 경자유전의 원칙은 반드시 지켜져야

▲김육곤 농협중앙회 미래전략부장

헌법에 농업의 다원적 기능을 반영해야한다는 점은 공감한다. 121조의 경자유전의 원칙은 반드시 지켜져야 하고 농지의 소작제 규정은 사문화 돤 것이므로 삭제해야 한다. 다만, 미래세대의 식량안보를 위한 일정 규모 이상의 농지 확보와 함께 지속가능한 보전을 강조하는 내용이 담겨야 하며, 임차농을 보호하는 규정을 넣어야 한다.

123조 농업부분에 대한 규정은 스위스의 연방헌법의 내용과 같이 구체적으로 명시해야 한다.

독일과 프랑스는 2차세계대전 후 지금까지 농지가 10%가 안되는 농지의 감소가 있었으나 우리는 최근 30년도 안돼 30%가 넘게 줄었다. 농지이용에 대한 철저한 규정과 관리가 필수다. 특히 농업의 공익적 기능에 대한 직불제 도입을 헌법 개정에 반드시 반영해야 한다.

- 소작제 규정 삭제, 국민적 공감대가 형성돼야

▲김기훈 농림축산식품부 농촌정책과장

경자유전의 원칙은 지켜져야 한다. 그러나 소작제 규정을 없애는 문제는 국민적 공감대가 형성돼야 한다. 농업계 동의가 필요한 이유는 현재 불평등 가계약이 성행하기 때문이다.

123조에 공익적 기능을 반영하는 문제는 스위스와 같이 상호준수의무는 헌법에 규정하더라도 구체적 내용은 헌법에서 일지 하위법에서 일지 수렴이 필요하다. 농촌이 농민의 일터에서 국민의 삶의 터로 전환되는 문제는 가치․․의미 등에서 국민적 토론이 필요하다. 123조에 있는 중소기업 관련규정은 다른 규정으로 옮겨야 한다.

안전한 농식품의 안정적 공급, 삶의질, 소득안정 등은 반드시 반영해야 한다. 현행 헌법에는 농업조항이 121조, 123조 두 조항으로 규정돼 있으나 1조항으로 합치는 것도 필요하다. 통합이 안된다면 농어업 기본이념의 중요성과 농지․농어촌주요사업, 다원적 기능을 담고 국가의 책무를 규정하는 것도 방법이다.

- 공익적 기능, 국민의 행복지수 높인다

▲이명기 한국농촌경제연구원 미래정책연구실장

임정빈 교수의 입장과 유사하다. 의견을 추가한다면 농지를 소유한 경작자에게 공익적 가치를 창출할 책임과 책임완수에 대한 정당한 대가를 받을 권리를 부여해야 한다. 또 농지의 합리적 이용을 위한 임대차, 위탁경영의 규정이 필요하다. 이밖에 농업․농촌의 다원적, 공익적 기능을 통해 국민의 행복과 삶의질을 높일 수 있다는 근거 규정이 마련돼야 한다.

김영하 대기자 kimyh@amnews.co.kr 다른기사 보기